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Berlin, July 27th 2023 Position Paper On the restriction proposal (version 2) for per- and polyfluoroalkyl substances (PFAS) BDEW, German Association of Energy and Water Industries Reinhardtstrae 32 10117 Berlin www.bdew.de The German Association of Energy and Water Industries (BDEW), Berlin, represents over 1,900 companies. The range of members stretches from local and communal through regional and up to national and international businesses. It represents around 90 percent of the electricity production, over 60 percent of local and district heating supply, 90 percent of natural gas, over 90 percent of energy grid as well as 80 percent of drinking water extraction as well as around a third of wastewater disposal in Germany. BDEW is registered in the German lobby register for the representation of interests vis--vis the German Bundestag and the Federal Government, as well as in the EU transparency register for the representation of interests vis--vis the EU institutions. When representing interests, it follows the recognised Code of Conduct pursuant to the first sentence of Section 5(3), of the German Lobby Register Act, the Code of Conduct attached to the Register of Interest Representatives (europa.eu) as well as the internal BDEW Compliance Guidelines to ensure its activities are professional and transparent at all times. National register entry: R000888. European register entry: 20457441380-38 1 Content 1 2 3 4 5 Introduction ..............................................................................................3 Summary of BDEW positions......................................................................3 Relevance of a Europe-wide PFAS ban for the water sector ........................4 Relevance for the energy sector and pragmatic implementation to achieve climate targets...........................................................................................5 Need for approach reflecting the polluter-pays principle to dealing with PFAS pollution ...........................................................................................9 2 1 Introduction On 7 February 2023, the European Chemicals Agency (ECHA) published the restriction proposal submitted by Germany, Sweden, Norway, Denmark, and the Netherlands on a pan-European ban on the manufacturing, placing on the market and use of the substance group of per- and polyfluoroalkyl substances (PFAS). The restriction proposal seeks to achieve an extensive, usespecific ban to prevent the discharge of PFAS into the environment at source. The background for the proposal is the human toxicological and ecotoxicological risks as well as the long-term persistence of PFAS. The water sector is already being considerably affected by PFAS pollution due to the limits set for drinking water and the associated costs of treatment. At the same time, the PFAS ban affects the areas of application within the energy sector and in particular the key technologies of the energy transition and, associated with this, the indispensable use of renewable energies to achieve the climate targets. The German Association of Energy and Water Industries (BDEW) is therefore calling for a pragmatic solution. Note that regarding the transitional provisions for products in which PFAS are used, BDEW may in the future add further detail to its position. 2 Summary of BDEW positions In order to reconcile both objectives with one another, BDEW calls for pragmatic solutions which reflect both the technical requirements of the energy industry - especially with a view to the necessary speed of implementation of the energy transition - and the need to protect the environment, i.e. drinking water resources, and human health, by way of protection of existing plants, transition periods, exemptions and best practice examples. This includes the necessity of a fund to finance water treatment services. The essential aspects which, from BDEW point of view, must be taken into account in the restriction proposal (for further remarks, see part 4), are: > Existing plants must remain unaffected. The ban should only take effect at the time when a significant change to the existing facilities is made. A provision must be added to the effect that projects which have already participated in a tender process before the ban enters into force, but which cannot be completed until after such entry into force, or where a permit has already been issued for the plant, are to be considered existing plants. > An appropriate transition period must be defined for products in which PFAS are used. Where equivalent alternative substances to PFAS are known and can be used (e.g. for domestic heat pumps), these have to be used, in accordance with the ECHA regulations, after 3 a transition period of 6.5 years. Where no equivalent alternative substances are known, ECHA regulations dictate that a transition period of 13.5 years must be set1. > For applications that are in the product development stage (e.g. electrolysers), for which the use of substances containing PFAS is necessary, an assessment and classification should be undertaken by ECHA in accordance with the essential uses concept. This means an unlimited application in the sense of the corresponding usual production and life cycles. The further use of substances containing PFAS is subject to the condition that no other equivalent technological alternatives are available. > The further use of PFAS must be tied to a funding model based on the polluter-pays principle for the treatment costs for the drinking water supply that are already incurring now and will incur in the future. A fund-based model in line with the extended producer responsibility, as has been implemented in the USA, for example, would be suitable. 3 Relevance of a Europe-wide PFAS ban for the water sector The substance group PFAS comprises more than 10,000 synthetic, extremely stable individual chemicals, which are not only used in a wide variety of applications but are already ubiquitously found in the environment (air, soil, water) as well as in organisms (plants, animals, humans). For example, research by reporters from the Forever Pollution Project, together with 15 European media partners, has shown that more than 17,000 sites across Europe have relevant levels of PFAS pollution, including just over 2,000 hotspots2. For Germany, the data reveals more than 1,500 sites contaminated with PFAS, including more than 300 hotspots2. Due to the already widespread contamination and its human toxicological and ecotoxicological relevance, guideline values for the environment, drinking water and foodstuffs have been introduced and are to be significantly tightened again. The water industry in particular is already affected by this, and the impact is considerable, in light of the associated costs for treatment. For example, PFAS in pesticides, in the form of active ingredients as well as co-formulants, may directly contaminate drinking water resources over large areas and require direct treatment. Drinking water resources can also be polluted over large areas via individual hazardous events. In the rural district of Rastatt as well as in the metropolitan district of Baden-Baden, more than 1,105 hectares of arable land and groundwater, with a groundwater area of about 58 km - 1 18-month transition period plus either 5-year or 12-year derogation. 2 Data and literature sources available at https://foreverpollution.eu/maps-and-data/data/ 4 larger than Lake Starnberg, Germany - and a volume of 170 million m were contaminated, presumably in violation of applicable regulations, through the application of paper sludge contaminated with PFAS, mixed with compost, as fertiliser on agricultural land. This resulted in a local water price increase of around 20 per cent due to PFAS-related treatment costs3. Removing PFAS from raw water is not only difficult, energy-intensive and expensive but also fundamentally contradicts the precautionary and polluter-pays principles under the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU, Article 191(2)) and the Water Framework Directive, given the end-of-pipe approach. In view of their high persistence and the continuing accumulation of PFAS in the environment as well as in organisms, a comprehensive restriction of PFAS according to the ECHA restriction procedure is an important measure for the effective and sustainable protection of our drinking water resources as well as our environment and ultimately our human health. Further investigations of PFAS and their substance groups are certainly necessary and advisable. Overall, the future use of PFAS-containing products and plants in drinking water protection areas should be excluded as far as possible, provided that PFAS-free options are available. Moreover, a corresponding ban on PFAS in pesticides should certainly be added to the restriction proposal. Previous legislative acts as well as planned ones, such as the Pesticide Regulation 1107/2009 and its new legislative proposal, do not directly address PFAS or do not aim at a near total prevention of PFAS emissions into the environment. In addition, ECHA regulations should also address disposal, since PFAS treatment can, for example, involve hazardous waste which requires costly disposal. In principle, it must always be ensured that PFAS are not released into the environment when substances or plants (or parts thereof) are disposed of. 4 Relevance for the energy sector and pragmatic implementation to achieve climate targets The restriction proposal includes PFAS bans for many products used in the generation, transport, and final use of energy. This also applies to components or auxiliary materials in key technologies for the energy transition, such as lithium-ion batteries, photovoltaic cells, proton exchange membranes for electrolysers, switchgear in power grids and wind turbines, and refrigerants in heat pumps. Since there has been no systematic documentation in the past as to which products contain PFAS, it would currently be impossible to produce a conclusive list. 3 BDEW article. 2023. Contamination by PFAS. URL: https://www.bdew.de/plus/artikel/verschmutzung-durchpfas/ 5 Intense discussions in this regard between the energy sector and the various manufacturers remain ongoing. However, a thorough analysis on the relevant components of the individual products and the substances used in the production processes is extremely complex and timeconsuming. For the transition to a sustainable and climate neutral energy supply by 2030 and beyond to succeed, it is essential that the relevant projects can be implemented quickly and without the risk of premature bans on necessary components or auxiliary materials. Renewable energy facilities and ancillary facilities, as well as electrical energy transmission facilities, are in the overriding public interest and serve the public safety. For as long as no PFAS-free alternatives are available, at reasonable cost, for renewable energy plants and ancillary equipment, the use of products containing PFAS must remain possible under appropriate transitional rules. If not, large numbers of projects would be significantly delayed, which would jeopardise the energy transition in the long term. It is crucial that security of supply is not put at risk at any time. From BDEW perspective, overall a pragmatic solution is therefore needed, which both ensures the achievement of climate targets and the energy transition as well as reflects the importance of protecting drinking water resources. The following principles must apply: > Existing plants must remain unaffected. Overhauling existing plants earlier than would be normal or necessary would be detrimental to the economy as a whole, while also being logistically impossible before the bans come into force, which is expected to be in mid-2026. For example, switching to PFAS-free alternatives in district heating and cooling networks would require significant modifications to buildings and network infrastructure, much of which runs beneath the roads. The ban should therefore only take effect when a significant change to the existing facilities is made. In the case of plants/facilities, the ban should therefore only take effect at the time of tender or approval and in the case of domestic and commercial applications at the time of installation. For heat pumps, a significant change should be defined as an expansion of the refrigeration cycle. > An appropriate transition period must be defined for products in which PFAS are used. Where equivalent alternative substances to PFAS are known and can be used (e.g. for domestic heat pumps), these have to be defined as best practice and used, in accordance with the ECHA regulations, after a transition period of 6.5 years. If there are no known equivalent alternative substances or if the scientific data is insufficient, ECHA regulations dictate that a transition period of 13.5 years must be set. Refrigerants in heat pumps: The problem of fluorinated gases which are harmful to the climate and waters, some of which are PFAS, is addressed in Germany in the draft bill to amend the German Buildings Energy Act, for example. The intention is to authorize the German Federal Government to issue an ordinance in which specific 6 requirements for the operation of electric heat pumps and heat pump hybrid heating systems can be specified. This would include requirements for the choice of refrigerant in those products in Germany. In the future, only climate and environmentally friendly refrigerants (such as propane) are to be used. Overall, a transition period of 6.5 years is needed for domestic heat pumps, in line with the time limits proposed by ECHA. This would consider the fact that a sufficient number of heat pumps is available for the energy transition and that no artificial market shortage would impede a change of equipment. In the case of large industrial heat pumps, there are significant limitations in the use of refrigerants in terms of alternatives available on the market. Natural refrigerants such as ammonia or propane can only be used to a limited extent in large-scale heat pumps due to the quantities involved, in particular because of the toxicity, the risk of explosion and the associated potential risks for humans and the environment. Large heat pumps may be subject to the German Hazardous Incidents Ordinance. In urban areas, this means significant restrictions on the use of PFAS-free refrigerants, particularly in the context of fire protection. Accordingly, a transition period of 13.5 years is appropriate, in order to allow sufficiently safe alternatives to be developed. Manufacture of lithium-ion batteries and coolants for battery storage systems: Currently, there is no reliable data available on equivalent alternatives. Therefore, a transition period of at least 13.5 years must be set, in line with the time limits proposed by ECHA. This would give room until around 2040 to update battery technology accordingly. Gases in electrical switchgear: Fluorinated gases are used in switchgear as insulating and switching gases. As part of the reform of the European F-Gas Regulation, transitional periods are currently being introduced for the banning of F-Gases in new plants, thus smoothing the path for alternative technologies. These alternatives have already been developed and are already available on the market for systems up to 145 kV. However, at existing sites, these are often not readily usable due to the scale involved and the technical switching characteristics. Alternative technologies do not yet exist at an adequate scale for the higher voltage levels above 145 kV. In addition, some of the alternatives to SF6 (sulfur hexafluoride, which is particularly harmful to the climate) that have been developed in recent years fall in the category of PFAS chemicals. Their use should nevertheless be permitted, in the interests of climate protection. It is currently impossible to foresee when technically suitable, PFAS-free alternatives will be available for all voltage levels. Therefore, in this area, a transition period of 13.5 years alongside the introduction of the PFAS ban would be appropriate to allow time 7 for technically mature, PFAS-free alternatives to be available on the market in sufficient amounts. Insulating nozzles in circuit breakers: Furthermore, insulating nozzles made of polytetrafluoroethylene (PTFE) in combination with fluorinated gases are used in circuit breakers for fault current control. The PTFE nozzles operate under severe conditions at high pressure and contribute to arc quenching at temperatures of several thousand Kelvin. Arc quenching with fluorinated gases represents the state of the art, such that the PTFE nozzle is currently essential for the safe operation of power grids. An appropriate transition period of 13.5 years can help manufacturers with the substitution process, especially since no alternative technology is available today. Photovoltaic installations: Approximately 20 per cent of currently produced photovoltaic modules contain polyvinylidene fluoride (PVDF) as the polymer backsheet. This substance can be classified as a PFAS. Likewise, in the case of glassless modules, the plastic material used on the front may contain PFAS. Most photovoltaic modules today are already produced free of PFAS. A transition period of 6.5 years is appropriate to ensure sufficient availability of units in the marketplace as well as sufficient adaptation periods. Wind turbines: In wind turbines, PFAS are used in electrical switchgear, cable insulation, coated semiconductor plates and surface coatings. When it comes to the filling, operating, and recycling, in particular of the switchgear, the manufacturers are bound by high standards to prevent the gas from escaping into the atmosphere. Alternative technologies are being developed in certain individual cases. However, no such technologies are available on the market to a reliable degree. A transition period of 13.5 years is therefore appropriate. Fuel cells: There are many areas where PFAS are used in fuel cells. For instance, they can be found in the gas diffusion layers and sealing materials for gas, water, and air passages as well as cooling circuits. As there are currently no alternatives available for those areas of application, a transition period of 13.5 years would seem appropriate. However, for proton exchange membranes alternative solutions are already available, hence the transition period should be set at 6.5 years. Components, auxiliary and operating materials: Today, many of the substances used in various applications within the energy sector contain PFAS, such as cables, lubricants, additives, nozzles, or seals. For most of the products used, there are as of yet no PFAS-free alternatives available. It is impossible to predict at this point how quickly such alternatives could be developed. Considering the significance of these 8 substances, a transition period of 13.5 years must be set, in line with the time limits proposed by ECHA.4 > For applications crucial to the energy transition, e.g. electrolysers, for which the use of substances containing PFAS is required and which are in the product development stage, an assessment and classification should be undertaken by ECHA in accordance with the essential uses concept. This means an unlimited application in the sense of the corresponding usual production and life cycles. The further use of substances containing PFAS is subject to the condition that no other equivalent technological alternatives are available. 5 Need for approach reflecting the polluter-pays principle to dealing with PFAS pollution The restriction proposal does not cover any funding issues. In light of the fact that there will not be a complete ban on PFAS, and that treatment will therefore ultimately remain necessary for the supply of drinking water, BDEW believes that there must be funding based on the polluterpays principle of the treatment costs already incurred and those that will incur in the future, by means of a fund-based model according to the extended producer responsibility5. These costs include not only the direct costs for removing PFAS from drinking water but also the costs accumulated over the entire life cycle up to disposal, as well as for exploratory investigations to determine the relevant polluters, including the associated monitoring. The precise design of the mechanism involved should be included in the discussion at both national and EU level. Allocating the responsibility for costs according to the polluter-pays principle would be an effective environmental economic instrument, which is coherent with the principles of the TFEU (Article 191(2)), the Water Framework Directive, the zero-pollution target as well as the Chemicals Strategy for Sustainability. A BDEW legal opinion from 2023 confirms that, under current 4 It is our understanding that the restriction procedure does not apply to forms of energy and the associated byproducts such as biogas. 5 The ter produer resposiility should e uderstood based on the definition provided in the Commission proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council concerning urban wastewater treatment 2022/0345 (COD). 9 EU law, the allocation of costs to the relevant polluters in line with the polluter-pays principle, can be implemented in a constitutional manner. 6 The internalization of the treatment costs for PFAS pollution would not only ensure a fair assumption of costs by the actual polluters. It would, above all, create incentives for the development of environmentally friendly base materials and products as well as consequently reduce and avoid harmful emissions from the outset on a precautionary basis. Contact persons Dr Anja Hahne Water and Wastewater Division Telephone: 199 1200 @bdew.de Sandra Struve BDEW Representation to the European Union Telephone: +32 (0)2 774 5119 @bdew.de Sven Mayer-Steudte Generation and System Integration Division Telephone: 199 1315 bdew.de Helena FaRmer Energy Networks, Regulation and Mobility Divi- sion Telephone: 199 1131 @bdew.de 6 BDEW legal opinion. (2023). URL: https://www.bdew.de/service/publikationen/rechtsgutachten-pfas-eintraege/ 10 Berlin, 08.02.2023 Short Abstract: Verursachungsgerechte Finanzierung auch bei Schden durch PFAS-Eintrge erforderlich Rechtsgutachten zeigt: Schon jetzt kann nach EU-Recht eine verursachungsgerechte Kostenbernahme fr den Verursacher der Verschmutzung im Sinne einer Herstellerverantwortung umgesetzt werden. Eintrge der Stoffgruppe PFAS[2] knnen das Grundwasser gefhrden und fhren z.B. in Rastatt zu bisherigen Mehrkosten von fast 15,2 Millionen bei der Trinkwasseraufbereitung. Dies fhrt zu einer Wasserpreissteigerung von rund 20 Prozent fr die BrgerInnen, die sich unmittelbar aus der PFAS-Verschmutzung ergibt. Im Landkreis Rastatt sowie im Stadtkreis Baden-Baden wurden ber 1.105 Hektar Ackerflche und Grundwasser mit einer Grundwasserflche von rund 58 km2 - also grer als der Starnberger See - und einem Volumen von 170 Mio. m3 vermutlich durch die Ausbringung PFAS-belasteter, mit Kompost vermischter Papierschlmme als Dnger auf landwirtschaftlichen Flchen, kontaminiert. Dies hat dort PFAS-bedingte Investitionen (bis ins Jahr 2025) von fast 15 Mio. ausgelst, begleitet von aufgelaufenen, laufenden Kosten in Hhe von aktuell 2,2 Mio. , mit der Konsequenz einer Wasserpreissteigerung von rund 20 Prozent. Die KundInnen der [2] Diese Stoffgruppe der per- und polyfluorierte Alkylsubstanzen (PFAS) umfasst eine Familie von mindestens 4730 Verbindungen, welche als persistent (nicht abbaubar), bioakkumulierbar (anreicherungsfhig) und toxisch eingestuft werden Siehe zur Problembeschreibung und zu den Eigenschaf- ten von PFAS ausfhrlich in LAWA, Mikroschadstoffe in Gewssern, auf der 151. LAWA-VV am 17./18. Mrz 2016 in Stuttgart beschlossener Bericht, S. 67, online verfgbar unter https://www.lawa.de/documents/20160126_lawa_bericht_mikroschadstoffe_in-gewaessern_final_1555580704.pdf; zu den Eigenschaften von PFAS auerdem Broschre des UBA, PFAS - Gekommen, um zu bleiben, 2020, verfgbar unter https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/schwerpunkt-1-2020-pfasgekommen-um-zu-bleiben. www.bdew.de Short Abstract: Verursachungsgerechte Finanzierung auch bei Schden durch PFAS-Eintrge erforderlich Stadtwerke mssen diese Mehrkosten tragen, wenn die Verursacher nicht zum Schadensersatz verpflichtet werden knnen. BDEW und die Stadtwerke Rastatt haben aufgrund dieses, vielleicht grten Umweltskandals in Deutschland ein Gutachten beauftragt, das eine erweiterte Herstellerverantwortung insbesondere in Bezug auf eine Umweltbelastung durch PFAS untersucht. Das Gutachten zeigt: Schon jetzt kann nach EU-Recht eine verursachungsgerechte Kostenbernahme fr den Verursacher der Verschmutzung umgesetzt werden. Dies ist zum einen ber die Vorgaben der EU-Trinkwasser-Richtlinie und der Wasserrahmenrichtlinie, welche die Mitgliedstaaten bereits heute zu einem vorsorgenden Schutz der durch PFAS gefhrdeten Trinkwasserressourcen verpflichten, mglich. Danach hat die EU das notwendige Instrumentarium, um einen effektiven Schutz zu etablieren. Auch die verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen PFAS-Fonds, also eine Sonderabgabe auf nationaler Ebene liegen nach dem Gutachten vor. Ein solches Instrument zur Realisierung der Finanzierungsverantwortung der Hersteller und Inverkehrbringer PFAS-haltiger Produkte, ist denkbar und folgt dem Beispiel anderer existierender Sonderabgaben wie dem dualen System. So kommt das Gutachten auch zu dem Ergebnis, dass ein PFAS-Fonds als denkbares Instrument zur Realisierung einer Finanzierungsverantwortung der Hersteller PFAS-haltiger Stoffe verfassungskonform ausgestaltet werden kann. www.bdew.de Seite 2 von 2 GEULEN & KLINGER Rechtsanwlte Dr. Reiner Geulen* Prof. Dr. Remo Klinger* Dr. Caroline Douhaire LL.M. Karoline Borwieck David Krebs 10719 Berlin, Schaperstrae 15 Telefon +49/ 30 / 88 47 28-0 Telefax +49/ 30 / 88 47 28-10 E-Mail @geulen.com @geulen.com www.geulenklinger.com Rechtsgutachten zu unionsrechtlichen Anforderungen an die verursachergerechte Reduzierung der Verschmutzung der Gewsser durch per- und polyfluorierte Al- kylsubstanzen (PFAS) von Rechtsanwltin Dr. Caroline Douhaire, LL.M. GEULEN & KLINGER Rechtsanwlte Erstellt im Auftrag der Stadtwerke Rastatt und des Bundesverbandes der Energie- und Wasserwirtschaft e. V. (BDEW) Stand: 28. Dezember 2022 Commerzbank AG in Berlin BLZ 100 800 00 Kto.-Nr. 07 148 100 00 IBAN: DE79 1008 0000 0714 8100 00 BIC: DRESDEFF100 USt-ID Nr.: DE 222 926 725 *Partner der Soziett 2 A. Hintergrund und Gutachtenauftrag................................................................. 3 B. Zusammenfassung der Ergebnisse ................................................................ 6 C. Gutachterliche Untersuchung ......................................................................... 7 I. Die Regulierung von PFAS auf EU-Ebene: bestehende Anforderungen und Perspektiven ............................................................................................................. 7 1. Ankndigungen der EU-Kommission zur Regulierung von PFAS.................... 8 2. PFAS im europischen Stoffrecht ................................................................. 10 3. PFAS im europischen Anlagenrecht ........................................................... 13 4. PFAS im europischen Produktrecht ............................................................ 16 5. PFAS in der europischen Kommunal-Abwasser-Richtlinie .......................... 17 6. PFAS im europischen Gewsserschutzrecht .............................................. 22 a. Bewirtschaftungsziele fr Oberflchengewsser ....................................... 22 b. Bewirtschaftungsziele fr das Grundwasser .............................................. 34 c. Anforderungen an die Manahmenprogramme in Bezug auf PFAS .......... 44 7. PFAS im europischen Trinkwasserrecht ..................................................... 50 a. Qualittsstandards fr PFAS im Trinkwasser ............................................ 50 b. Verpflichtung zur Festlegung weiterer zum Gesundheitsschutz erforderlicher Parameter ........................................................................................................ 52 c. Risikobasierter Ansatz fr sicheres Trinkwasser ....................................... 52 8. PFAS in der EU-Verordnung zu Wasserwiederverwendung ......................... 60 D. Relevanz von PFAS im Rahmen der Bewirtschaftungsplanung des badenwrttembergischen Rheineinzugsgebiets.................................................................... 61 I. Feststellungen im Bewirtschaftungsplan und Manahmenprogramm............... 61 II. Relevanz der PFAS-Belastung der Gewsser fr die Bewirtschaftungsplanung 63 III. Nichterfllung dieser Anforderungen durch das baden-wrttembergische Manahmenprogramm in Bezug auf PFAS ............................................................. 65 E. Verfassungsrechtliche Prfung einer Fondslsung........................................... 66 I. Qualifizierung als Sonderabgabe...................................................................... 66 II. Verfassungsrechtliche Anforderungen an Sonderabgaben............................... 66 1. Gesetzgebungskompetenz ........................................................................... 67 3 2. Legitimer Sachzweck.................................................................................... 67 3. Gruppenhomogenitt .................................................................................... 68 4. Sachnhe und Gruppenverantwortung ......................................................... 69 5. Gruppenntzige Aufkommensverwendung ................................................... 69 6. Vereinbarkeit mit Grundrechten .................................................................... 70 F. Fazit................................................................................................................. 71 A. Hintergrund und Gutachtenauftrag Die Verunreinigung der Gewsser durch anthropogene Spurenstoffe (auch ,,Mikroverunreinigungen") ist ein Umweltproblem erheblichen und zunehmenden Ausmaes.1 Spurenstoffe sind organische anthropogene Stoffe, die in sehr geringen Mengen in Gewssern vorkommen, aber bereits in sehr niedrigen Konzentrationen nachteilige Wirkungen auf aquatische kosysteme haben und bzw. oder die Gewinnung von Trinkwasser aus dem Rohwasser negativ beeinflussen.2 Nachweisbare Spurenstoffe sind u.a. Arzneimittelwirkstoffe, Rntgenkontrastmittel, Duftstoffe in Krperpflege- und Reinigungsmitteln, Biozide, Flammschutzmittel und Stoffe mit hormonhnlichen Wirkungen.3 Zu den Spurenstoffen zhlen auch die per- und polyfluorierten Alkylsubstanzen (PFAS), die im Fokus des vorliegenden Gutachtens stehen. Diese Stoffgruppe umfasst eine Familie von mindestens 4730 Verbindungen, welche als persistent (nicht abbaubar), bioakkumulierbar (anreicherungsfhig) und toxisch eingestuft werden.4 Aufgrund dieser Stoffeigenschaften sind die zunehmenden Nachweise negativer Folgen von PFAS fr die menschliche Gesundheit und die Umwelt besonders bedenklich.5 Beim Menschen knnen erhhte Konzentrationen einiger Substanzen der Stoffgruppe PFAS im Blut u.a. 1 Siehe zur Problembeschreibung etwa LAWA, Mikroschadstoffe in Gewssern, auf der 151. LAWA-VV am 17./18. Mrz 2016 in Stuttgart beschlossener Bericht, online verfgbar unter https://www.lawa.de/documents/20160126_lawa_bericht_mikroschadstoffe_in-gewaessern_final_1555580704.pdf. 2 LAWA (Fun. 1), S. 3 f. unter Verweis auf die entsprechende Definition der Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR). 3 Ministerium fr Umwelt, Klima und Energiewirtschaft, Gewsserschutz. Spurenstoffe, Online-Artikel verfgbar unter https://um.baden-wuerttemberg.de/de/umwelt-natur/wasser-und-boden/abwasser/spurenstoffe/ 4 Vgl. zu den Eigenschaften von PFAS ausfhrlich LAWA (Fun. 1), S. 67 ff.; sowie Broschre des UBA, PFAS - Gekommen, um zu bleiben, 2020, verfgbar unter https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/schwerpunkt-1-2020-pfas-gekommen-um-zu-bleiben. 5 BMUV, Fragen und Antworten (FAQ). Per- und polyfluorierte Chemikalien (PFAS). Wie werden PFAS ein Problem fr die Umwelt?, verfgbar unter https://www.bmuv.de/faqs/per-und-polyfluorierte-chemikalienpfas. 4 die Wirkung von Impfungen beeintrchtigen, die Neigung zu Infekten steigern, zu erhhten Cholesterinwerten fhren und bei Nachkommen ein verringertes Geburtsgewicht zur Folge haben.6 PFAS werden aufgrund ihrer l- und schmutzabweisenden Eigenschaften u.a. bei der Herstellung von Textilien, Farben, Papier- und Druckerzeugnissen, bei der Verchromung von Metallen und Kunststoffen sowie in Feuerlschschumen verwendet.7 Bei der Herstellung, Verwendung und Entsorgung dieser Produkte werden PFAS freigesetzt und ber verschiedene Eintragspfade in Bden und Gewsser eingetragen, u.a. ber Abwsser aus industriellen und kommunalen Klranlagen, ber Lschschume, Abschwemmung kontaminierter Bden oder ber die Luft.8 Auch ber die landwirtschaftliche Verwertung von Klrschlamm oder sonstigen PFAS-haltigen Reststoffen kommt es zu PFAS-Eintrgen in Bden und Gewssern. So wurden beispielsweise im Landkreis Rastatt und im Stadtkreis Baden-Baden ber 1200 Hektar Ackerflche und Grundwasser mit einer Grundwasserflche von rund 60 km2 und einem Volumen von 150 Mio. m3 vermutlich durch die Ausbringung PFAS-belasteter, mit Kompost vermischter Papierschlmme als Dnger auf landwirtschaftlichen Flchen kontaminiert.9 ber die Belastung der Trinkwasserressourcen und die Aufnahme von PFAS durch Pflanzen und Fische aus verunreinigten Bden und Gewssern gelangen PFAS auch in die menschliche Nahrungskette. Die komplexen Verbreitungswege von PFAS werden durch folgende Darstellung des Umweltbundesamtes veranschaulicht: 6 Bund/Lnder Arbeitsgruppe PFAS (PFC), Leitfaden zur PFAS-Bewertung, Empfehlungen fr die bundeseinheitliche Bewertung von Boden- und Gewsserverunreinigungen sowie fr die Entsorgung PFAS-haltigen Bodenmaterials, 21.2.2022, S. 8, online unter https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Bodenschutz/pfas_leitfaden_bf.pdf. 7 UBA (Fun. 4), S. 12 f. 88 UBA (Fun. 4), S. 18. 9 Siehe hierzu Wasserwerke Rastatt, Chronologie PFC-Belastung in Rastatt/ Mittelbaden, 13. Juni 2022, https://energie.themendesk.net/chronologie-pfc-belastung-in-rastatt-mittelbaden/; Kck, ZUR 2022, 643 (643); Reese, ZUR 2022, 643 (648). 5 Quelle: UBA, PFAS - Gekommen, um zu bleiben, S. 24 f. Um die Unbedenklichkeit des Trinkwassers zu gewhrleisten, wenden Wasserversorger aufwendige und sehr kostenintensive Verfahren zur Entfernung von PFAS aus belastetem Rohwasser an (Aktivkohle, Ionenaustausch, Nanofiltration oder Umkehrosmose).10 Die hiermit verbundenen erheblichen Kosten werfen die Frage auf, inwiefern den Staat eine Verpflichtung trifft, die Verschmutzung der fr den menschlichen Gebrauch bestimmten Gewsser durch PFAS zu verhindern bzw. zu reduzieren - etwa durch eine aufwendige Abwasserreinigung (sog. vierte Reinigungsstufe) - und den Herstellern und Inverkehrbringern PFAS-haltiger Produkte die damit verbundenen Kosten aufzuerlegen.11 Letzteres wird auch unter dem Stichwort der ,,erweiterten Herstellerverantwortung" diskutiert. Hinter diesem Ansatz, welcher im Abfallrecht eine normative Ausprgung erfahren hat, steht der Gedanke, dass der Hersteller oder Inverkehrbringer eines umweltschdlichen Produkts fr die Beseitigung der durch das Produkt ausgelsten (u.a. finanziellen) Folgen herangezogen wird.12 Die bertragung des Konzepts der erweiterten 10 UBA, Empfehlungen zur Reduzierung von Mikroverunreinigungen in den Gewssern, Hintergrundpapier, 2018, S. 9; UBA, (Fun. 4), S. 25. 11 Bei der 92. Sitzung der Umweltministerkonferenz am 10. Mai 2019 konstatierten die Umweltministerinnen und -minister sowie die Umweltsenatorin und -senatoren der Lnder die Notwendigkeit, ,,die Hersteller und Inverkehrbringer von diesen chemischen Produkten in die Verantwortung zu nehmen und eine erweiterte Produkthaftung zu etablieren." 12 Vgl. Art. 8 und 8a der Richtlinie 2008/98/EG ber Abflle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien (AbfRRL) und 23 ff. Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrwG), siehe fr einen berblick ber das Konzept der erweiterten Herstellerverantwortung Petersen, NVwZ 2022, 921 (921 ff.). 6 Herstellerverantwortung auf die Problematik der Gewsserverunreinigung durch Spurenstoffe wurde bereits durch ein Rechtsgutachten von Reinhardt untersucht und im Grunde bejaht.13 Eine durch UMK-Beschluss einberufene Ad hoc-Bund-/Lnder-Arbeitsgruppe betrachtet in einem am 3. Mrz 2021 publizierten Bericht verschiedene Optionen fr eine ,,Verursachergerechte Kostenverteilung zur Vermeidung oder Beseitigung von Spurenstoffen".14 Das vorliegende Rechtsgutachten geht auf der Grundlage dieser Untersuchungen den Fragen nach einer effektiven und verursachergerechten Adressierung der Gewsserverschmutzung durch Spurenstoffe am Beispiel der Stoffgruppe PFAS weiter auf den Grund. Hierzu wird im ersten Teil des Gutachtens der unionsrechtliche Regelungsrahmen von PFAS analysiert (C.I.). Hierbei werden neben den heute geltenden Rechtsgrundlagen des Unionsrechts auch die von der EU-Kommission vorgeschlagenen Gesetzesnderungen betrachtet. Ein besonderes Augenmerk wird dabei auf die unionsrechtlichen Vorgaben zum Gewsserschutz, zum Trinkwasserschutz und zur Abwasserbehandlung gelegt. Im zweiten Teil des Gutachtens werden anhand der zuvor gewonnenen Erkenntnisse zur rechtlichen Relevanz von PFAS im Rahmen der Gewsserbewirtschaftung berlegungen zur Rechtmigkeit des Manahmenprogramms von Baden-Wrttemberg fr seinen Anteil an der Flussgebietseinheit Rhein fr den Bewirtschaftungszyklus 20222027 angestellt (C.II.). Schlielich werden die verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen PFAS-Fonds, einem denkbaren Instrument zur Realisierung der Finanzierungsverantwortung der Hersteller und Inverkehrbringer PFAS-haltiger Produkte, kursorisch geprft (C.III.). B. Zusammenfassung der Ergebnisse 1. Die EU-Kommission hat ein umfassendes Manahmenpaket angekndigt, um der erheblichen Belastung der Umwelt durch Spurenstoffe und insbesondere PFAS zu 13 Reinhardt, Erweiterte Hersteller- und Produktverantwortung im Abwasserrecht, Gutachten fr den VKU, 2020. 14 Ad hoc-Bund-/Lnder-Arbeitsgruppe ,,AG Herstellerverantwortung", Verursachergerechte Kostenverteilung zur Vermeidung oder Beseitigung von Spurenstoffen, 3.3.2021. 7 begegnen. Entsprechend dieser Ankndigungen sehen die bislang vorgestellten Legislativvorschlge zahlreiche Verpflichtungen vor, die die Mitgliedstaaten zu einer strkeren und am Verursacherprinzip orientierten Eindmmung der Gewsserverschmutzung durch PFAS verpflichten. Hervorzuheben sind die von der EU-Kommission vorgeschlagene Novelle der Kommunal-Abwasser-Richtlinie sowie die vorgeschlagenen nderungen der Grundwasser-Richtlinie und der Umweltqualittsnormen-Richtlinie. 2. Unabhngig von diesen sich abzeichnenden Rechtsentwicklungen auf EU-Ebene sind die EU-Mitgliedstaaten bereits auf der Grundlage der geltenden Bestimmungen des Unionsrechts dazu verpflichtet, fr eine effektive Reduzierung der PFAS-Belastung der Gewsser zu sorgen.15 Besonders hervorzuheben sind hier die Vorgaben der TrinkW-Richtlinie und der Wasserrahmenrichtlinie, welche die Mitgliedstaaten bereits heute zu einem vorsorgenden Schutz der durch PFAS gefhrdeten Trinkwasserressourcen verpflichten. 3. Diese bestehenden rechtlichen Anforderungen werden in Deutschland bedauerlicherweise vielfach verkannt. Dies zeigt das Beispiel der Bewirtschaftungsplanung fr das baden-wrttembergische Einzugsgebiet der Flussgebietseinheit Rhein fr den Bewirtschaftungszyklus 2022-2027, bei der die staatlichen Handlungsverpflichtungen zur Eindmmung der PFAS-Kontamination grundlegend missachtet werden. 4. Ein PFAS-Fonds als denkbares Instrument zur Realisierung einer Finanzierungsverantwortung der Hersteller PFAS-haltiger Stoffe kann verfassungskonform ausgestaltet werden. C. Gutachterliche Untersuchung I. Die Regulierung von PFAS auf EU-Ebene: bestehende Anforderungen und Perspektiven Die Notwendigkeit weiterer Manahmen zur Eindmmung der PFAS-Belastung wurde auf Unionsebene erkannt. Die EU-Kommission hat verschiedene Initiativen zur verstrkten Verankerung einer erweiterten Herstellerverantwortung in Bezug auf PFAS angekndigt. Diese werden vorab kurz dargestellt. Anschlieend wird, unter Einbeziehung der von der EU-Kommission bereits vorgestellten Legislativvorschlge, ein berblick ber 15 So auch Kck, ZUR 2020, 643 (645), ders., NVwZ 2018, 1831-1838, Kck/Henn, NVwZ 2020, 504-511 sowie Reese, ZUR 2022, 647-655; Fabender, ZUR 2022, 655-664. 8 den europischen Rahmen der PFAS-Regulierung gegeben, wobei das Augenmerk auf den unionsrechtlichen Vorgaben zum Gewsser- und Trinkwasserschutz liegt. Das Lebensmittelrecht wird ausgeklammert.16 1. Ankndigungen der EU-Kommission zur Regulierung von PFAS Im Rahmen des ,,European Green Deal" hat die EU-Kommission am 14. Oktober 2020 eine Chemikalienstrategie fr Nachhaltigkeit fr eine schadstofffreie Umwelt verffentlicht.17 Darin werden die von der Stoffgruppe PFAS ausgehenden Gefahren besonders hervorgehoben und zum Gegenstand eines Manahmenpakets gemacht: ,,Per- und Polyfluoralkylsubstanzen (PFAS) erfordern besondere Aufmerksamkeit aufgrund der hohen Zahl von Kontaminationen des Bodens und des Wassers (einschlielich des Trinkwassers) in der EU und weltweit, der Anzahl Menschen, die von verschiedenartigsten Krankheiten betroffen sind, sowie der damit verbundenen Kosten fr die Gesellschaft und die Wirtschaft. Die Kommission schlgt daher ein umfassendes Manahmenpaket vor, das sich mit der Verwendung von und der Kontamination mit PFAS befasst. Damit soll insbesondere sichergestellt werden, dass die Verwendung von PFAS in der EU schrittweise eingestellt wird, es sei denn, sie erweist sich als fr die Gesellschaft unverzichtbar." COM(2020) 667 final, S. 17 Hier werden folgende Manahmen angekndigt: Verbot aller PFAS als Gruppe in Feuerlschschumen sowie fr andere Verwendungen, wobei die Verwendung nur gestattet wird, wenn sie fr die Gesellschaft unverzichtbar ist; Behandlung von PFAS als Gruppe im Rahmen der einschlgigen Rechtsvorschriften fr Wasser, nachhaltige Produkte, Lebensmittel, Industrieemissionen und Abflle; Behandlung der PFAS-Problematik auf globaler Ebene im Rahmen der einschlgigen internationalen Foren und in bilateralen politischen Dialogen mit Drittlndern; Festlegung eines EU-weiten Ansatzes und finanzielle Untersttzung im Rahmen von Forschungs- und Innovationsprogrammen zur Identifizierung und Entwicklung von innovativen Methoden fr die Sanierung von PFAS-Kontaminationen in der Umwelt und in Produkten; 16 Siehe zu aktuellen Rechtsentwicklungen im Lebensmittelrecht in Bezug auf PFAS Rexroth, StoffR 2022, 35-46 sowie die Empfehlung (EU) 2022/1431 der Kommission vom 24. August 2022 zur berwachung von Perfluoralkylsubstanzen in Lebensmitteln. 17 Mitteilung der Kommission an das Europische Parlament, den Rat, den Europischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss Der Regionen, Chemikalienstrategie fr Nachhaltigkeit, Fr eine schadstofffreie Umwelt, 14. Oktober 2020, COM(2020) 667 final. 9 Finanzierung von Forschung und Innovation fr sichere Innovationen zur Substitution von PFAS im Rahmen von Horizont Europa. COM(2020) 667 final, S. 17 Der Anhang zur Chemikalienstrategie enthlt einen zeitlich konkretisierten Aktionsplan, der folgende Manahmen im Bereich PFAS in Aussicht stellt: Einfhrung rechtlicher Anforderungen in Bezug auf die Prsenz bedenklicher Stoffe in Produkten, einschlielich PFAS, im Rahmen der Initiative fr nachhaltige Produkte (2021-2022) Vorschlag zur Beschrnkung der Verwendung von per- und polyfluorierter Alkylverbindungen (PFAS) im Rahmen der REACH-Verordnung bei allen nicht wesentlichen Verwendungszwecken, auch in Verbraucherprodukten (2022-2024) berprfung der Anhnge der Richtlinie ber Umweltqualittsnormen und der Grundwasserrichtlinie zwecks Aufnahme von per- und polyfluorierternAlkylverbindungen (PFAS), nach Mglichkeit als Gruppe (2022) Nochmals konkretisiert und bekrftigt wurde der Wille einer verursachergerechten Adressierung der PFAS-Problematik in dem am 12. Mai 2021 von der EU-Kommission verffentlichten Null-Schadstoff-Aktionsplan. Darin wird Wasser als eines der drei Hauptsulen zur Verwirklichung des Ziels der Schadstofffreiheit bis 2050 bezeichnet.18 Dieses Ziel soll dabei auch durch eine Realisierung des Verursacherprinzips und eine Anwendung des Ansatzes der erweiterten Herstellerverantwortung verwirklicht werden. Im Null-Schadstoff-Aktionsplan heit es: ,,Damit die EU ihr Null-Schadstoff-Ziel erreichen kann, sind in enger Verbindung mit dem Aktionsplan fr die Kreislaufwirtschaft nachhaltigere industrielle Systeme, umweltvertrglichere Technologien, weniger Umweltverschmutzung verursachende Geschftsmodelle und Konsumgewohnheiten, eine schnellere Einfhrung des Verursacherprinzips und eine weitere Anwendung der erweiterten Herstellerverantwortung erforderlich." COM(2021)400, S. 13 Zur Realisierung dieser Ziele kndigt die EU-Kommission ,,spezifische Manahmen zur Bewltigung der Umweltverschmutzung durch (...) schdliche, persistente Stoffe wie Per- und Polyfluoralkylsubstanzen (PFAS) in Produkten bei allen nicht wesentlichen Verwendungszwecken" an.19 Konkret werden im Anhang zum Aktionsplan folgende Initiativen mit Bezug auf PFAS in Aussicht gestellt: 18EU-Kommission, Pathway to a Healthy Planet for All EU Action Plan: 'Towards Zero Pollution for Air, Water and Soil, Mitteilung vom 12. Mai 2021, COM(2021) 400 final. 19 COM(2021)400, S. 14 10 Untersttzung der Umsetzung der neuen TrinkW-Richtlinie und Erlass mageblicher Durchfhrungsrechtsakte und delegierter Rechtsakte (ab 2022) berarbeitung der Richtlinie ber Umweltqualittsnormen und der Grundwasserrichtlinie (2022) berarbeitung der Richtlinie ber die Behandlung von kommunalem Abwasser zusammen mit der berprfung der Richtlinie ber Industrieemissionen und der Evaluierung der Klrschlammrichtlinie (2022) Ermittlung und Sanierung kontaminierter Flchen (Altlasten) durch: Einrichtung einer EU-Beobachtungsliste fr wesentliche Bodenschadstoffe und Aufnahme eines Null-Bodenschadstoff-Moduls in die knftige LUCAS-Erhebung (2022); Prfung empfehlenswerter Verfahren und Bereitstellung von Leitlinien fr einen Pfad zur sicheren, nachhaltigen und kreislauforientierten Nutzung von Bodenaushub (2024); Erleichterung von ffentlichen und privaten Finanzierungsmglichkeiten fr die Feststellung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung verunreinigter Bden und verunreinigten Grundwassers und Frderung von deren Bekanntheit (2024) berarbeitung der Richtlinie ber Industrieemissionen und der Verordnung ber das Europische Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregister (2021/2022) Viele der hier angekndigten Legislativvorschlge wurden von der EU-Kommission bereits vorgestellt und werden in die nachfolgende Betrachtung des Regelungsrahmens von PFAS einbezogen. 2. PFAS im europischen Stoffrecht Relevante Vorgaben fr die Herstellung, das Inverkehrbringen und die Kennzeichnung von PFAS bzw. PFAS-haltiger Produkte enthalten insbesondere die Verordnung (EU) 2019/1021 ber persistente organische Stoffe (POP-Verordnung), die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Verordnung) und die Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 ber die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen (CLP-Verordnung). Die Stoffgruppe der PFAS wird in diesen Rechtsakten derzeit noch nicht umfassend adressiert. Stoffrechtliche Vorgaben existieren derzeit nur fr einzelne PFAS, wobei die Regulierung weiterer Substanzen jedoch bereits initiiert wurde. 11 Die Herstellung, Verwendung und das Inverkehrbringen von Perfluoroktansulfonsure (PFOS) ist mit wenigen Ausnahmen auf internationaler Ebene durch die Stockholm-Konvention fr persistente organische Stoffe und auf EU-Ebene durch die POP-Verordnung verboten.20 Die Verwendung von PFOS ist nur noch als Mittel zur Sprhnebelunterdrckung fr nicht dekoratives Hartverchromen (Chrom VI) in geschlossenen Kreislaufsystemen zulssig, jedoch nur bis zum 7. September 2025.21 Im brigen werden nur noch unbeabsichtigte PFOS-Spurenverunreinigung in Stoffen, Gemischen oder Erzeugnissen toleriert nach Magabe von Art. 4 Abs. 1 lit. b i.V.m. Anhang I Spalte 4 POP-Verordnung. PFOS-haltige Feuerlschschume mit einem Gehalt von mehr als 0,001 % durften nur noch bis zum 27. Juni 2011 verwendet werden. PFOS-haltige Abflle sind nach Art. 7 Abs. 2 UAbs. 1 POP-VO ohne unntige Verzgerung und in bereinstimmung mit Anhang V Teil 1 der POP-VO so zu beseitigen oder zu verwerten, dass die darin enthaltenen POP zerstrt oder unumkehrbar umgewandelt werden. PFOS ist zudem u.a. wegen der reproduktionstoxischen und krebserregenden Eigenschaften im Anhang VI Teil 3 der CLP-Verordnung aufgelistet und muss somit nach Art. 4 Abs. 3 CLP-Verordnung entsprechend dieser Gefahrenklassen eingestuft werden. Im Jahr 2017 wurden auch Perfluoroktansure (PFOA), ihre Salze und Vorluferverbindungen in die Liste der Stoffe des Anhangs XVII der REACH-Verordnung aufgenommen, deren Herstellung, Inverkehrbringen und Verwendung verboten ist. Im Jahr 2020 wurde PFOA zudem in Anhang I der POP-Verordnung aufgenommen.22 Seit dem 4. Juli 2020 darf PFOA - bis auf wenige befristete Ausnahmen (u.a. fr Feuerlschschaum)23 - weder hergestellt noch in Verkehr gebracht, noch in einem Gemisch oder Erzeugnis verwendet werden. Fr Spurenverunreinigungen gelten Grenzwerte von 25 ppb (entspricht 25 g/l) fr PFOA und deren Salze sowie 1000 ppb (1000 g/l) fr Vorluferverbindungen.24 PFOA und das Ammoniumsalz APFO sind im Anhang VI der CLP-Verordnung unter anderem wegen ihrer reproduktionstoxischen und krebserregenden Eigenschaften eingestuft. Ab 2023 sind auch die Herstellung, die Verwendung und das Inverkehrbringen von perund polyfluorierten Carbonsuren mit 9-14 Kohlenstoffatomen (C9-C14-PFCA), ihre 20 Vgl. Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Anhang I Teil A der POP-Verordnung. 21 Art. 4 Abs. 1 Buchst. b) i.V. m. Anhang I Teil A Spalte 4 POP-Verordnung. 22 Delegierte Verordnung 2020/784/EU. 23 Siehe hierzu Anhang I Teil A Nr. 5, 6 POP-Verordnung. 24 Art. 4 Abs. 1 lit. b i.V.m. Anhang I Teil A Spalte 4 Nr. 1, 2 POP-Verordnung. 12 Salze und Vorlufersubstanzen in der EU beschrnkt.25 Werden diese Stoffe als Bestandteil eines anderen Stoffes, in einem Gemisch oder Erzeugnis eingesetzt, gelten ab dem 25. Februar 2023 Grenzwerte von 25 ppb (entspricht 25 g/l) fr C9-C14-PFCA und ihre Salze sowie 260 ppb (260 g/l) fr ihre Vorluferverbindungen. Fr verschiedene Anwendungen, wie z.B. in Arbeitsschutztextilien, in Medizinprodukten, in Halbleitern oder in Feuerlschschumen gelten lngere bergangsfristen. C9 und C10 PFCAs sind im Anhang VI der CLP-Verordnung unter anderem wegen ihrer reproduktionstoxischen und krebserregenden Eigenschaften eingestuft.26 Perfluorhexansulfonsure (PFHxS) wurde aufgrund seiner persistenten, bioakkumulierenden und toxischen Eigenschaften auf die sog. Kandidatenliste der REACH-Verordnung aufgenommen. Stoffe, die in Anhang XIV aufgelistet sind, drfen nur nach vorheriger Zulassung in den Verkehr gebracht werden.27 Von den norwegischen Behrden wurde im April 2019 ein Beschrnkungsvorschlag unter der REACH-Verordnung eingereicht.28 Dieser Stoff wurde auch als POP-Kandidat nominiert und knnte zeitnah in das Stockholmer bereinkommen und die umsetzende POP-Verordnung aufgenommen werden,29 was ein Verbot der Herstellung, des Inverkehrbringens und der Verwendung zur Folge htte. Von deutschen Behrden wurde zudem ein Beschrnkungsvorschlag fr Perfluorhexansure (PFHxA), deren Salze und Vorluferverbindungen eingereicht.30 ber diese Vorschlge zu stoffrechtlichen Beschrnkungen einzelner PFAS hinaus wird auch eine umfassende Beschrnkung der Stoffgruppe der PFAS unter REACH diskutiert. Ein entsprechender Beschrnkungsvorschlag wird derzeit offenbar von Deutschland gemeinsam mit vier weiteren EU-Mitgliedstaaten vorbereitet.31 Im Einklang mit der Ankndigung der EU-Kommission im Aktionsplan zu ihrer Chemikalienstrategie hat die 25 Anhang XVII Nr. 68 REACH-Verordnung. 26 Siehe hierzu auch UBA, Regulierung von PFC unter REACH, CLP und Stockholm Konvention, 2019, verfgbar unter https://www.umweltbundesamt.de/regulierung-von-pfc-unter-reach-clp-stockholm. 27 Art. 56 Abs. 1 REACH-Verordnung. 28 Siehe ECHA, Annex XV Restriction Report Proposal for a restriction of Perfluorohexane sulfonic acid (PFHxS), ist salts and PFHxS-related substances, Restricition Report from 12. April 2018, verfgbar unter https://echa.europa.eu/documents/10162/a22da803-0749-81d8-bc6d-ef551fc24e19. 29 BMUV, FAQ Per- und polyfluorierte Chemikalien (PFAS) online unter https://www.bmuv.de/faqs/per-und- polyfluorierte-chemikalien-pfas. 30 Siehe ECHA, Annex XV Restriction Report Proposal for a restriction of Undecafluorohexanoic acid (PFHxA), its salts and related substances, Restricition Report from 20. December 2019, verfgbar unter https://echa.europa.eu/documents/10162/c4e04484-c989-733d-33ed-0f023e2a200e. 31 BMUV, (Fun. 29). 13 ECHA am 23. Februar 2022 einen Vorschlag zum EU-weiten Verbot von PFAS (per- und polyfluorierten Alkylsubstanzen) in Feuerlschschumen vorgelegt.32 Zusammenfassend lsst sich festhalten, dass bis auf PFOS, PFOA und C9-C14-PFCA zahlreiche Substanzen der Stoffgruppe PFAS zumindest derzeit noch keinen chemikalienrechtlichen Beschrnkungen unterliegen, wobei derzeit zahlreiche Regulierungsaktivitten zu verzeichnen sind. Die Verordnung (EG) Nr. 166/2006 ber die Schaffung eines Europischen Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregisters (PRTR-Verordnung) verpflichtet Industrieunternehmen zur Meldung der Freisetzung von Schadstoffen. Das in Anhang II der Verordnung aufgefhrte Register umfasst zahlreiche Schadstoffe, einschlielich Treibhausgase, Schwermetalle, Pestizide und chlorierte organische Substanzen. PFAS sind dort derzeit nicht aufgefhrt. Die EU-Kommission hat im Rahmen des Null-Schadstoff-Aktionsplans eine berarbeitung der PRTR-Verordnung u.a. mit Blick auf PFAS angekndigt. Im Juni 2022 hat die OECD aufgrund der Aufnahme von 172 PFAS in das USamerikanische Schadstoffregister eine neue Kategorie PFAS in ihre harmonisierte PRTR-Liste aufgenommen.33 3. PFAS im europischen Anlagenrecht Mit Blick auf die Freisetzung von PFAS aus Industrieanlagen, insbesondere ber industrielle Abwsser, sind auch die Vorgaben der Richtlinie 2010/75/EU ber Industrieemissionen (IE-Richtlinie)34 von Bedeutung. Diese setzt fr die Genehmigung von Industrieanlagen u.a. die Einhaltung der besten verfgbaren Techniken (BVT) und die Einhaltung von Emissionsgrenzwerten fr Schadstoffe voraus.35 Die existierenden BVT-Schlussfolgerungen, welche den Stand der Technik festlegen, enthalten jedoch kaum spezifische Festlegungen in Bezug auf PFAS.36 Bei 32 ECHA, Proposal to ban `forever chemicals' in firefighting foams throughout the EU, ECHA/NR/22/05, https://echa.europa.eu/de/-/proposal-to-ban-forever-chemicals-in-firefighting-foams-throughout-the-eu. 33 OECD, Harmonised List of Pollutants for Global Pollutant Release and Transfer Registers (PRTRs), 16.6.2022, ENV/CBC/MONO(2022), online unter https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=ENV-CBC-MONO(2022)5 &doclanguage=en, S 23, Annex 2. 34 Richtlinie 2010/75/EU des Europischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 ber Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung). 35 Siehe Art. 14, 15 IE-Richtlinie. 36 Im BVT-Merkblatt Abfallbehandlung (WT BREF) verlangt die BVT Nr. 7 von den Betreibern die berwachung von PFOA/PFOS im Abwasser. 14 knftigen berprfungen der BVT-Merkbltter sollten Emissionen von PFAS systematisch bercksichtigt werden, um - wo ntig - entsprechende BVT-Schlussfolgerungen abzuleiten.37 Dabei sollten fr die heute noch nicht verbotenen Verwendungsbereiche auch die technischen Mglichkeiten zur PFAS-Substituierung bercksichtigt werden.38 Schon heute knnen sich Verpflichtungen zur Reduzierung von Verlusten oder Einleitungen von PFAS aus Art. 18 IE-Richtlinie ergeben. Diese Norm sieht vor, dass zur Einhaltung von Umweltqualittsnormen ggf. strengere Auflagen als die, die durch die Anwendung der besten verfgbaren Techniken zu erfllen sind, eingehalten werden mssen. Mit Blick auf die unten nher errterten PFAS-relevanten Gewsserschutzziele (siehe C.I.6.a.-b.) kann sich hieraus eine Verpflichtung ergeben, durch entsprechende Auflagen z.B. die Freisetzung von PFAS in Industrieanlagen oder Direkteinleitungen von PFAS-haltigen Abwssern zu beschrnken. Weitere Instrumente zur Reduzierung der Chemikalienfreisetzung sieht der am 5. April 2022 verffentlichte Vorschlag der EU-Kommission fr eine nderung der IE-Richtlinie vor.39 Dieser Vorschlag greift den Gedanken der Herstellerverantwortung auf und kndigt an, dass zur Erreichung des Ziels der Schadstofffreiheit bis 2050 nicht nur im nachgelagerten Bereich, auf der Ebene von Abwasserbehandlungsanlagen, Manahmen ergriffen werden mssten, sondern auch im vorgelagerten Bereich, wo Stoffe produziert und verwendet werden.40 Zu diesem Zweck werden u.a. folgende nderungen vorgeschlagen: Durch eine nderung von Art. 11 IE-Richtlinie sollen im Rahmen der Grundpflichten des Betreibers Anforderungen hinsichtlich der Ressourceneffizienz, der Bercksichtigung 37 So in Bezug auf die verbotenen Stoffe PFAS und PFOA Suhr/Forsius/Mehtonen, Strengthening chemicals management in Best Available Techniques Reference Documents, Reports of the Finnish Environment Institute 2021 (48), S. 50, verfgbar unter https://interreg-baltic.eu/wp-content/uploads/2021/08/SYKEre_48_2021_Strengthening-chemicals-management_BREFs.pdf; fr PFAS und PFOA existieren auch unter der Stockholm POP-Konvention erstellte Leitlinien zu besten verfgbaren Techniken, siehe BAT/BEP Guidance for PFOS and PFOA and their related substances under the Stockholm Convention on POPs, 2021, verfgbar unter http://chm.pops.int/implementation/nips/guidance/guidanceonbatbepfortheuseofpfos/tabid/3170/default.aspx. 38 Siehe etwa Willand/Baron/Weber, Best available techniques for PFOS substitution in the surface treatment of metals and plastics and analysis of alternative substances to PFOS when used in equipment for chromium plating and plastic etching, UBA-Texte 13/2022. 39 EU-Kommission, Vorschlag vom 5. April 2022 fr eine Richtlinie des Europischen Parlaments und des Rates zur nderung der Richtlinie 2010/75/EU des Europischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 ber Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) und der Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 ber Abfalldeponien, COM(2022) 156 final. 40 COM(2022) 156 final, S. 6. 15 der Umweltleistung ber den gesamten Lebenszyklus der Lieferkette hinweg und hinsichtlich eines Umweltmanagementsystems eingefhrt werden. Die Anforderungen an die Genehmigung werden insofern verschrft, als dass in Art. 14 IE-Richtlinie die Mitgliedstaaten u.a. verpflichtet werden sollen, sicherzustellen, dass alle fr die Einhaltung der EU-Umweltvorschriften und - wo zutreffend - der Umweltqualittsnormen zustndigen Behrden ordnungsgem konsultiert werden, bevor eine Genehmigung erteilt wird. Fr alle in Anhang II der PRTR-Verordnung aufgefhrten Schadstoffe (hier sind PFAS nicht aufgefhrt) aber auch fr ,,sonstige Schadstoffe, die von der betreffenden Anlage unter Bercksichtigung der Art der Schadstoffe und der Gefahr einer Verlagerung der Verschmutzung von einem Medium auf ein anderes in relevanter Menge emittiert werden knnen", sind Emissionsgrenzwerte festzulegen. Hieraus liee sich im Einzelfall die Verpflichtung zur Festlegung von Emissionsgrenzwerten fr PFAS ableiten. Neu in die Liste notwendiger Genehmigungsauflagen aufgenommen werden sollen zudem ,,angemessene Auflagen zum Schutz des Bodens, des Grundwassers und des Oberflchenwassers sowie Manahmen zur berwachung und Behandlung der von der Anlage erzeugten Abflle." Vorgeschlagen wird auch eine Verschrfung der Vorgaben des Art. 15 IE-Richtlinie zu Emissionsgrenzwerten. Relevant fr PFAS ist u.a. die Verschrfung der Bedingungen, unter denen bei einer indirekten Einleitung von Schadstoffen die Wirkung einer Abwasserbehandlungsanlage auerhalb der Anlage bei der Festsetzung der Emissionsgrenzwerte der betreffenden Anlage bercksichtigt werden darf. Zudem wird die zustndige Behrde dazu verpflichtet, strengstmgliche Emissionsgrenzwerte entsprechend den niedrigsten durch die Anwendung von BVT in der Anlage erreichbaren Emissionswerten festzulegen. Auch die oben besprochene Regelung in Art. 18 IE-Richtlinie, nach der zur Einhaltung von Umweltqualittsnormen erforderlichenfalls strengere Auflagen vorzugeben sind, soll verschrft werden. Um sicherzustellen, dass der spezifische Beitrag der Anlage zur Schadstoffbelastung in dem betreffenden Gebiet verringert wird, sollen nach Art. 21 COM(2022) 156 final die Genehmigungsauflagen von der zustndigen Behrde berprft und ggf. aktualisiert werden. Nach Art. 14a COM(2022) 156 final sind Betreiber verpflichtet, zum Zwecke der laufenden Verbesserung von Umweltleistung und Energieeffizienz sowie der Anlagensicherheit ein Umweltmanagementsystem gem den mageblichen BVT-Schlussfolgerungen 16 zu entwickeln und einzurichten. Dieses Umweltmanagementsystem muss u.a. Manahmen, um ,,die Risiken im Zusammenhang mit der Verwendung gefhrlicher Stoffe zu vermeiden oder zu mindern", und ,,ein Verzeichnis der in der Anlage als solche, als Bestandteile anderer Stoffe oder als Teil von Gemischen vorhandenen Chemikalien, eine Risikobewertung der Auswirkungen dieser Stoffe auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt sowie eine Analyse der Mglichkeiten einer Substitution durch sicherere Alternativen" enthalten. Nach Art. 27d COM(2022) 156 final werden Betreiber im Rahmen ihrer Umweltmanagementsysteme und als Beitrag zur Erreichung der EU-Ziele fr eine saubere, klimaneutrale Kreislaufwirtschaft dazu verpflichtet, bis zum 30. Juni 2030, oder je nach den Ttigkeiten gem Anhang I auch spter, Transformationsplne zu erstellen. Ein neuer Art. 79a zum Thema Schadensersatz soll sicherstellen, dass im Falle von Gesundheitsschden, die ganz oder teilweise auf einen Versto gegen innerstaatliche, gem dieser Richtlinie eingefhrte Manahmen zurckzufhren sind, die betroffene ffentlichkeit gegenber den zustndigen Behrden und, sofern ermittelt, den fr den Versto verantwortlichen natrlichen und juristischen Personen Ersatz fr einen Schaden verlangen und erwirken kann. All diese Vorschlge knnen staatliche und unternehmerische Handlungspflichten in Bezug auf PFAS erforderlich machen. 4. PFAS im europischen Produktrecht Im Rahmen des Produktrechts sind mit Blick auf die vielfltigen Verwendungen von PFAS zahlreiche unionsrechtliche Vorgaben fr Verpackungen und verschiedene Produktgruppen relevant,41 welche in diesem Gutachten nicht im Einzelnen untersucht werden knnen. Hingewiesen sei jedoch auf die im Mrz 2022 von der EU-Kommission im Rahmen der ,,Initiative fr nachhaltige Produkte" vorgestellten Legislativvorschlge. 41 Siehe etwa Richtlinie 94/62/EG des Europischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 ber Verpackungen und Verpackungsabflle; Verordnung (EG) Nr. 1935/2004 des Europischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 ber Materialien und Gegenstnde, die dazu bestimmt sind, mit Lebensmitteln in Berhrung zu kommen und zur Aufhebung der Richtlinien 80/590/EWG und 89/109/EWG. 17 Vorgeschlagen werden hier u.a. nderungen der kodesign-Verordnung, mit denen entsprechend der Ankndigung in der Chemikalienstrategie u.a. das ,,Vorhandensein gefhrlicher Chemikalien in Produkten" adressiert werden soll.42 Unter anderem soll ber das Vorhandensein besorgniserregender Stoffe in Produkten whrend ihres gesamten Lebenszyklus auch im Hinblick auf ihre Dekontaminierung und Verwertung, wenn sie zu Abfall werden, informiert werden.43 Die EU-Kommission wird zudem dazu ermchtigt, kodesign-Anforderungen festzulegen, um das Vorhandensein besorgniserregender Stoffe und Umweltauswirkungen zu regeln.44 Die EU-Kommission hat zudem einen Vorschlag fr eine neue Bauproduktverordnung unterbreitet.45 Hiernach mssen Produkte u.a. so konzipiert, hergestellt und verpackt werden, dass ,,sichere und umweltfreundliche" Stoffe zum Einsatz kommen.46 Diese Anforderungen sollen fr bestimmte Produktkategorien durch delegierte Rechtsakte der EU-Kommission konkretisiert werden.47 Den Mitgliedstaaten soll zudem ermglicht werden, obligatorische Pfand- und Rcknahmesysteme in Bezug auf nicht gebrauchte Produkte festzulegen.48 5. PFAS in der europischen Kommunal-Abwasser-Richtlinie Da Spurenstoffe in erheblichem Ausma ber das Abwasser in Gewsser eingetragen werden und eine vierte Reinigungsstufe die in Gewssern eingetragene SpurenstoffFracht reduzieren kann, ist das Abwasserrecht ein zentraler Eckpfeiler der Regulierung von Spurenstoffen und PFAS. Die auf EU-Ebene geltende Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 ber die Behandlung von kommunalem Abwasser (Kommunal-Abwasser-Richtlinie) enthlt keine spezifischen Regelungen zu Spurenstoffen im Allgemeinen und PFAS im Besonderen sowie zu einer Erweiterten Herstellerverantwortung im Abwasserbereich. 42 EU-Kommission, Vorschlag fr eine Verordnung des Europischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Rahmens fr die Festlegung von kodesign-Anforderungen fr nachhaltige Produkte und zur Aufhebung der Richtlinie 2009/125/EG, COM(2022) 142 final. 43 Erwgungsgrund 25 COM(2022) 142 final. 44 Art. 5 Abs. 1 COM(2022) 142 final. 45 EU-Kommission, Vorschlag fr eine Verordnung des Europischen Parlaments und des Rates zur Festlegung harmonisierter Bedingungen fr die Vermarktung von Bauprodukten, zur nderung der Verordnung (EU) 2019/1020 und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 305/2011, COM/2022/144 final. 46 Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Anhang I Abschnitt C 2.1 COM/2022/144 final. 47 Art. 5 Abs. 2 COM/2022/144 final. 48 Art. 7 Abs. 7, Erwgungsgrund 25 COM/2022/144 final. 18 Dies knnte sich jedoch im Zuge der geplanten berarbeitung der Kommunal-AbwasserRichtlinie ndern. Der am 26. Oktober 2022 verffentlichte Vorschlag der EU-Kommission zur Novellierung der Kommunal-Abwasser-Richtlinie49 sieht in Art. 9 und 10 die Einfhrung einer Erweiterten Herstellerverantwortung in Bezug auf bestimmte Produkte verpflichtend vor. Diese soll dem Verursacherprinzip im Einklang mit der Empfehlung des Rechnungshofs50 zur Geltung verhelfen. Zugleich soll der Druck auf die ffentlichen Haushalte und Wassertarife bei gleichzeitiger Gewhrleistung einer stabilen und zuverlssigen Finanzierung der erforderlichen Investitionen zur Behandlung von Mikroverunreinigungen reduziert werden.51 In den Erwgungsgrnden des Richtlinienvorschlags heit es hierzu (eigene bersetzung): ,,Die zur Entfernung von Mikroverunreinigungen aus kommunalem Abwasser erforderliche Behandlung durch eine vierte Reinigungsstufe wird zustzliche Kosten mit sich bringen, z. B. fr die berwachung und neue fortschrittliche Ausrstung, die in bestimmten kommunalen Klranlagen installiert werden muss. Zur Deckung dieser zustzlichen Kosten und im Einklang mit dem Verursacherprinzip nach Art. 191 Abs. 2 des Vertrags ber die Arbeitsweise der Europischen Union (AEUV) ist es unerlsslich, dass die Hersteller, die Produkte auf dem Unionsmarkt in Verkehr bringen, die Stoffe enthalten, die am Ende ihrer Lebensdauer als Mikroverunreinigungen in kommunalen Abwssern vorkommen ("Mikroschadstoffe"), die Verantwortung fr die zustzliche Behandlung tragen, die erforderlich ist, um diese Stoffe zu entfernen, die im Rahmen ihrer beruflichen Ttigkeiten anfallen. Ein System der erweiterten Herstellerverantwortung ist das geeignetste Mittel, um dies zu erreichen, denn es wrde die finanziellen Auswirkungen auf den Steuerzahler und die Wassergebhren begrenzen und gleichzeitig einen Anreiz zur Entwicklung umweltfreundlicherer Produkte bieten. Pharmazeutische und kosmetische Rckstnde sind derzeit die Hauptquellen von Mikro- und Mikroverunreinigungen im kommunalen Abwasser, die eine zustzliche Behandlung (vierte Reinigungsstufe) erfordern. Daher sollte die erweiterte Herstellerverantwortung fr diese beiden Produktgruppen gelten." Beruhend auf diesen Erwgungen sieht der Legislativvorschlag der Kommission unter Rckgriff auf das abfallrechtliche Vorbild der Art. 8 und 8a AbfRRL eine Verpflichtung zur Einfhrung eines Systems der Erweiterten Herstellerverantwortung vor. Im Unter- 49 EU-Commission, Proposal for a Directive Of The European Parliament And Of The Council concerning urban wastewater treatment (recast), 26.10.2022, COM(2022) 541 final. 50 European Court of Auditors, Special Report, The Polluter Pays Principle: Inconsistent application across EU environmental policies and actions, 2021, verfgbar unter https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR21_12/SR_polluter_pays_principle_EN.pdf. 51 Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council concerning urban wastewater treatment (recast), SWD(2022) 541 final, S. 58 f. 19 schied zur Regelung in Art. 8 Abs. 1 AbfRRL stellt der Kommissionsvorschlag die Einfhrung einer erweiterten Herstellerverantwortung allerdings nicht in das Ermessen der Mitgliedstaaten, sondern sieht eine strikte Verpflichtung vor. Nach Art. 9 Abs. 1 S. 1 COM(2022) 541 final sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, Manahmen zu erlassen, mit denen sichergestellt wird, dass Hersteller, die eines der in Anhang III aufgefhrten Produkte in Verkehr bringen, eine erweiterte Herstellerverantwortung tragen. Gegenstand der erweiterten Herstellerverantwortung sind die in Anhang III aufgelisteten Produkte. Dort sind derzeit nur zwei Produktgruppen aufgefhrt: Zum einen Humanarzneimittel, die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2001/83/EG fallen, und zum anderen kosmetische Mittel, die dem Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 unterliegen. Diese Auswahl wird im Bericht der Kommissionsdienststelle damit begrndet, dass nach den besten heute verfgbaren Daten die in Arzneimitteln und Krperpflegeprodukten (PCP) verwendeten Stoffe den grten Teil der Mikroverunreinigungen und der Toxizitt in Klranlagen ausmachten.52 Zentrale inhaltliche Anforderung an das von den Mitgliedsstaaten zu regelnde System der Erweiterten Herstellerverantwortung ist die Realisierung der Kostenverantwortung der Hersteller. Art. 9 Abs. 1 S. 2 COM(2022) 541 final sieht in dieser Hinsicht vor, dass durch mitgliedstaatliche Manahmen sicherzustellen ist, dass die Hersteller u.a. die ,,vollen Kosten" fr die Erfllung der in Art. 8 COM(2022) 541 final genannten Anforderungen tragen mssen. Hierzu zhlen auch die Kosten fr die nach dieser Vorschrift einzufhrende vierte Reinigungsstufe bei der Behandlung von kommunalem Abwasser zur Entfernung von Mikroverunreinigungen, die aus den von ihnen in Verkehr gebrachten Produkten und deren Rckstnden stammen. Auch die Kosten der in Art. 21 Abs. 1 Buchstabe a COM(2022) 541 final vorgesehenen berwachung von Mikroverunreinigungen sowie ,,sonstige Kosten, die zur Wahrnehmung ihrer erweiterten Herstellerverantwortung erforderlich sind", mssen nach dem Kommissionsvorschlag den Herstellern auferlegt werden. Hersteller, die nachweisen knnen, dass die Menge des von ihnen in Verkehr gebrachten Produkts unter 2 Tonnen pro Jahr liegt oder dass die von ihnen in Verkehr gebrachten Produkte - nach den ggf. von der EU-Kommission festgelegten Kriterien - keine Mikroschadstoffe in Abwssern am Ende ihrer Lebensdauer erzeugen, sollen von dieser Kostentragungspflicht befreit werden. 52 Pharmazeutika machten 59% der Eintragsmengen in Klranlagen (14 % fr PCP), 48 % der toxischen chronischen Belastung (17 % fr PCPs) und 66% der gesamten toxischen Belastung (26% fr PCPs) aus, siehe Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council concerning urban wastewater treatment (recast), SWD(2022) 541 final S. 57 m.w.N. 20 Die erweiterte Herstellerverantwortung soll kollektiv im Rahmen sog. Organisationen fr erweiterte Herstellerverantwortung (Producer Responsibility Organisations -PRO`s) ausgebt werden. Die Mitgliedstaaten mssen nach dem Richtlinienvorschlag sicherstellen, dass sich die in Abs. 1 genannten Hersteller einer solchen Organisation anschlieen und diesen jhrlich die Mengen der in Verkehr gebrachten Erzeugnisse sowie ihre Gefhrlichkeit deklarieren.53 Die Hersteller mssen einen finanziellen Beitrag an die Organisationen fr erweiterte Herstellerverantwortung zur Deckung der Kosten leisten, die sich aus ihrer erweiterten Herstellerverantwortung ergeben (u.a. Finanzierung der vierten Reinigungsstufe). Es obliegt daher den Organisationen, fr ihre Mitglieder deren finanzielle Verantwortung fr die Abwasserbehandlung von Mikroverunreinigungen umzusetzen (etwa durch mit den Betreibern der Abwasserbehandlungsanlagen abzuschlieende Vertrge).54 Der von den Herstellern zu leistende Beitrag wird dabei auf der Grundlage der Menge und der abwasserbezogenen Gefhrlichkeit der in Verkehr gebrachten Erzeugnisse ermittelt. Die Organisationen der Herstellerverantwortung sind einer jhrlichen unabhngigen Prfung insbesondere hinsichtlich ihrer Fhigkeit zur Deckung der zu tragenden Kosten zu unterwerfen und mssen die in Art. 10 Abs. 1 COM(2022) 541 final geregelten Mindestanforderungen erfllen. Zur Sicherstellung einer effektiven Umsetzung mssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Verantwortlichkeiten aller beteiligten Akteure (Hersteller, PRO's, Betreiber von Abwasserbehandlungsanlagen) klar definiert sind.55 Die Mitgliedstaaten sollen zudem fr einen regelmigen Dialog zwischen den verschiedenen Akteuren sorgen.56 Durch geeignete berwachungs- und Durchsetzungsmechanismen ist durch die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die Organisationen ihre Aufgaben angemessen erfllen, die Hersteller zuverlssige Daten an die Behrden und Organisationen liefern und die finanziellen Mittel korrekt verwendet werden.57 Einzurichten ist auch ein Berichterstattungssystem, mit dem Daten ber die in Verkehr gebrachten Produkte und ber die vierte Abwasserreinigungsstufe sowie andere Daten, die fr die in Art. 9 Abs. 5 lit b) genannten Zwecke relevant sind, gesammelt werden.58 53 Art. 9 Abs. 4 COM(2022) 541 final. 54 Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council concerning urban wastewater treatment (recast), SWD(2022) 541 final S. 151. 55 Art. 9 Abs. 5 lit a) COM(2022) 541 final. 56 Art. 10 Abs. 5 COM(2022) 541 final. 57 Art. 10 Abs. 2 COM(2022) 541 final. 58 Art. 9 Abs. 5 lit c) COM(2022) 541 final. 21 Der Richtlinienvorschlag sieht zudem eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Festlegung von Abwasserbewirtschaftungszielen vor, um die in Art. 8 Abstze 1, 4 und 5 festgelegten Anforderungen und Fristen sowie alle anderen quantitativen oder qualitativen Ziele zu erfllen, die als relevant fr die Umsetzung der erweiterten Herstellerverantwortung erachtet werden.59 Fr diese Verpflichtungen zur Einrichtung eines Systems der Erweiterten Herstellerverantwortung ist keine bergangsfrist vorgesehen, so dass die Manahmen zur Umsetzung bis zum Ablauf der in Art. 33 COM(2022) 541 final geregelten Umsetzungsfrist (zwei Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie) zu erlassen wren.60 Die von der EU-Kommission vorgeschlagenen Regelungen der Art. 9 und 10 COM(2022) 541 final etablieren einen von den Mitgliedstaaten zu gewhrleistenden Mindeststandard, der Raum fr strengere mitgliedstaatliche Festlegungen lsst. Nach Art. 193 AEUV hindern unionsrechtliche Schutzmanahmen, die - wie die Anforderungen der Kommunal-Abwasser-Richtlinie61 - aufgrund des Art. 192 AEUV getroffen werden, die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, verstrkte Schutzmanahmen zu ergreifen. Zulssig sind Manahmen mit schutzverstrkender Wirkung, die in dieselbe Richtung wie die Unionsregelung zielen, diese in systematisch vergleichbarer Weise weiterfhren und dazu beitragen, den Zielen und Prinzipien des Art. 191 AEUV nherzukommen.62 Hierunter fllt u.a. der Fall, dass ein Mitgliedstaat ein breiteres Spektrum an Substanzen als die Richtlinie erfasst und damit auf eine Verringerung der Umweltbelastung abzielt.63 Ebenso drfte es zulssig sein, wenn Mitgliedstaaten das in Art. 9 COM(2022) 541 final vorgesehene System der erweiterten Herstellerhaftung auf weitere Produkte als die in Anhang III genannten anwenden. Die schutzverstrkenden Manahmen mssen mit den Vertrgen vereinbar sein. Dies verlangt zumindest die Vereinbarkeit mit dem Primrrecht64, welche die Beachtung der in 34 ff. AEUV geregelten Grundfreiheiten sowie der grundlegenden Prinzipien des Unionsrechts wie den Grundsatz der Verhltnismigkeit,65 das allgemeine Diskriminierungsverbot, die Unionstreue sowie die Zielsetzungen 59 Art. 10 Abs. 2 COM(2022) 541 final. 60 Zwei Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie. 61 Siehe COM(2022) 541 final, S. 5. 62 Calliess/Ruffert/Calliess, 6. Aufl. 2022, AEUV Art. 193 Rn. 9. 63 EuGH, Urteil vom 14. 4. 2005, C-6/03, Rn. 44, 49, 52. 64 Ob darber hinaus auch das Sekundrrecht erfasst ist, ist umstritten, siehe zum Streitstand Streinz/Kahl, 3. Aufl. 2018, AEUV Art. 193 Rn. 21. 65 Siehe zu den Anforderungen des Verhltnismigkeitsgrundsatzes im europischen Kontext Erweiterte Hersteller- und Produktverantwortung im Abwasserrecht, 2020, S. 24 f. statt vieler Reinhardt, 22 des Art. 191 AEUV voraussetzt.66 Sofern diese Vorgaben beachtet werden, steht dem Erlass strengerer mitgliedstaatlicher Regelungen zu einer erweiterten Herstellerverantwortung im Abwasserbereich aus unionsrechtlicher Sicht nichts entgegen. 6. PFAS im europischen Gewsserschutzrecht Die mageblichen Anforderungen an die Gewsserqualitt und die Gewsserbewirtschaftung sind in der Wasserrahmenrichtlinie und ihren Tochterrichtlinien 2006/118/EG zum Schutz des Grundwassers (GrW-Richtlinie) und der Richtlinie 2008/105/EG, gendert durch die Richtlinie 2013/39/EG, ber Umweltqualittsnormen (UQN-RL) geregelt. Im Rahmen ihres Legislativvorschlags vom 26. Oktober 2022 zur nderung der Wasserrahmenrichtlinie, GrW-Richtlinie und UQN-RL67 legt die EU-Kommission die Grundlage fr eine umfassende Behandlung der Schadstoffgruppe der PFAS im Rahmen des EUGewsserschutzrechts. Unabhngig davon lassen sich der Wasserrahmenrichtlinie und ihren Tochterrichtlinien jedoch schon heute relevante Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in Bezug auf PFAS entnehmen. Zu den geltenden und von der EU-Kommission vorgeschlagenen Vorgaben in Bezug auf PFAS im Einzelnen: a. Bewirtschaftungsziele fr Oberflchengewsser Die PFAS-Belastung ist zunchst im Rahmen der nach Art. 4 Abs. 1 lit. a Wasserrahmenrichtlinie zu erreichenden Bewirtschaftungsziele fr die Oberflchengewsser von Bedeutung. aa. Guter chemischer Zustand Die Wasserrahmenrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Erreichung eines guten Zustands (sog. Verbesserungsgebot) in Oberflchengewssern. Der nach Art. 4 Abs. 1 lit. a ii), iii) Wasserrahmenrichtlinie zu erreichende gute chemische Zustand eines Oberflchengewssers wird in Art. 2 Nr. 24 Wasserrahmenrichtlinie definiert als 66 Calliess/Ruffert/Calliess, 6. Aufl. 2022, AEUV Art. 193 Rn. 11 f. m.w.N. 67 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2000/60/EC establishing a framework for Community action in the field of water policy, Directive 2006/118/EC on the protection of groundwater against pollution and deterioration and Directive 2008/105/EC on environmental quality standards in the field of water policy, COM(2022) 540 final, verfgbar unter https://environment.ec.europa.eu/publications/proposal-amending-water-directives_en. 23 ,,der chemische Zustand, der zur Erreichung der Umweltziele fr Oberflchengewsser gem Art. 4 Abs. 1 Buchstabe a) erforderlich ist, das heit der chemische Zustand, den ein Oberflchenwasserkrper erreicht hat, in dem kein Schadstoff in einer hheren Konzentration als den Umweltqualittsnormen vorkommt, die in Anhang IX und gem Art. 16 Abs. 7 oder in anderen einschlgigen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft ber Umweltqualittsnormen auf Gemeinschaftsebene festgelegt sind". Der Begriff ,,Umweltqualittsnorm" wird in Art. 2 Nr. 35 Wasserrahmenrichtlinie definiert als ,,die Konzentration eines bestimmten Schadstoffs oder einer bestimmten Schadstoffgruppe, die in Wasser, Sedimenten oder Biota aus Grnden des Gesundheitsund Umweltschutzes nicht berschritten werden darf". (1) Geltende Umweltqualittsnormen fr PFOS Mit der nderungsrichtlinie 2013/39/EU68 wurden PFOS und ihre Derivate in die Liste prioritr gefhrlicher Stoffe in Anhang X Wasserrahmenrichtlinie aufgenommen. Zudem wurden in Anhang I UQN-Richtlinie folgende Umweltqualittsnormen fr diese Stoffgruppe festgelegt, welche auf nationaler Ebene in Anlage 8 Tabelle 2 der OGewV verankert wurden: - Jahresdurchschnittswerte: 0,00065 g/l fr Binnenoberflchengewsser, 0,0013 g/l fr sonstige Oberflchengewsser (bergangs- und Kstengewsser), - zulssige Hchstkonzentrationen: 36 g/l fr Binnenoberflchengewsser, 7,2 g/l fr sonstige Oberflchengewsser, - eine vorrangig heranzuziehende69 Biota-Umweltqualittsnorm in Hhe von 9,1 g/kg Frischgewicht. Diese Umweltqualittsnormen fr PFOS beruhen noch auf Empfehlungen der Europischen Agentur fr Lebensmittelsicherheit (EFSA) aus dem Jahr 2008.70 Fr weitere PFAS (u.a. fr PFOA) sieht die UQN-Richtlinie derzeit noch keine Umweltqualittsnormen vor. 68 Richtlinie 2013/39/EU des Europischen Parlaments und des Rates vom 12. August 2013 zur nderung der Richtlinien 2000/60/EG und 2008/105/EG in Bezug auf prioritre Stoffe im Bereich der Wasserpolitik Text von Bedeutung fr den EWR. 69 Vgl. Art. 3 Abs. 2 UnterAbs. 1 UQN-Richtlinie, 7 Abs. 1 Nr. 2 OGewV. 70 Bund/Lnder Arbeitsgruppe PFAS (PFC), (Fun. 6), S. 11. 24 Die Umweltqualittsnormen fr PFOS sind so anzuwenden, dass der gute chemische Zustand bis zum 22. Dezember 2027 erreicht werden kann.71 Zu diesem Zweck mssen die Mitgliedstaaten bis zum 22. Dezember 2018 ein zustzliches berwachungsprogramm und ein vorlufiges Manahmenprogramm fr diese Stoffe erstellen und an die Kommission bermitteln. Ein endgltiges Manahmenprogramm war gem Art. 11 Wasserrahmenrichtlinie bis zum 22. Dezember 2021 zu erstellen und so rasch wie mglich nach diesem Datum, sptestens jedoch bis zum 22. Dezember 2024, durchzufhren und vollstndig in die Praxis umzusetzen. PFOS wird in der UQN-Richtlinie und Anlage 8 Tabelle 1 Spalte 7 der OGewV als ubiquitrer Stoff eingestuft. Diese Einstufung ermglicht es, die Auswirkungen von PFOS auf den chemischen Zustand bei der Zustandsbeurteilung nach Anhang V Wasserrahmenrichtlinie gesondert darzustellen, sodass Verbesserungen der Wasserqualitt in Bezug auf andere Stoffe sichtbar werden.72 Zudem wird den Mitgliedstaaten erlaubt, die Zahl der berwachungsstellen und die berwachungsfrequenz zu verringern.73 Die Einstufung als ubiquitrer Stoffe hat jedoch keinen Einfluss auf die Verpflichtung zur Erreichung der verbindlichen Gewsserschutzziele. Insoweit wird in den Erwgungsgrnden der UQN-Richtlinie klargestellt: ,,(24) Die besondere Bercksichtigung von Stoffen, die sich wie ubiquitre PBT verhalten, befreit die Union bzw. die Mitgliedstaaten nicht von der Pflicht, zustzlich zu den auch auf internationaler Ebene bereits getroffenen Manahmen weitere Manahmen zu ergreifen, um Einleitungen, Emissionen und Verluste dieser Stoffe zu verringern oder zu beenden, um die in Art. 4 Abs. 1 Buchstabe a der Richtlinie 2000/60/EG festgelegten Ziele zu erreichen." (2) Legislativvorschlag der EU-Kommission zur nderung der UQN-Richtlinie In ihrem Legislativvorschlag vom 26. Oktober 2022 schlgt die EU-Kommission die Aufnahme von Umweltqualittsnormen fr PFAS in Anhang I der UQN-RL vor, welche auf den neuesten Empfehlungen der EFSA zu PFAS74 vom 9. Juli 2020 beruhen.75 Vorgeschlagen wird die Einfhrung einer Jahresdurchschnitts-UQN in Hhe von 0,044 g/l fr smtliche Oberflchengewsser sowie einer Biota-UQN in Hhe von 0,077 71 Art. 3 Abs. 1a ii) UQN-Richtlinie. 72 Erwgungsgrund 21, 22 UQN-Richtlinie. 73 Erwgungsgrund 23 UQN-Richtlinie. 74 Siehe EFSA, Risk to human health related to the presence of perflouroalkyl substances in the food, 9. July 2020, EFSA journal (doi 10.2903/j.efsa.2020.6223). 75 COM(2022) 540 final, S. 3, Annex V, S. 21 f. 25 g/l fr die Summe der in Funote 27 aufgelisteten 24 Substanzen der Stoffgruppe PFAS.76 Zu den vorgeschlagenen Qualittsnormen fr PFAS fr das Oberflchengewsser und fr das Grundwasser77 heit es in Erwgungsgrund 8 des Kommissionsvorschlags (eigene bersetzung): ,,Die neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse deuten auf ein erhebliches Risiko hin, das von mehreren anderen Schadstoffen in den Gewssern ausgeht, zustzlich zu den bereits regulierten. Im Grundwasser wurde durch die freiwillige berwachung von Per- und Polyfluoralkylsubstanzen (PFAS) und Pharmazeutika ein besonderes Problem festgestellt. PFAS wurden an mehr als 70 % der Grundwassermessstellen in der Union nachgewiesen, und die bestehenden nationalen Schwellenwerte werden an einer betrchtlichen Anzahl von Stellen deutlich berschritten. In Oberflchengewssern sind Perfluoroctansulfonsure und ihre Derivate bereits als prioritre Stoffe aufgelistet, aber auch andere PFAS werden inzwischen als gefhrlich eingestuft. Die berwachung im Rahmen der berwachungsliste gem Art. 8b der Richtlinie 2008/105/EG hat besttigt, dass eine Reihe von pharmazeutischen Stoffen ein Risiko in Oberflchengewssern darstellen und daher in die Liste der prioritren Stoffe aufgenommen werden sollten." Sollte dieser Vorschlag im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens auf EU-Ebene Zustimmung finden, wrde die Einhaltung des guten chemischen Zustands die Begrenzung des PFAS-Gehalts in Oberflchengewssern auf das durch die Qualittsnormen vorgegebene Niveau voraussetzen. bb. Verschlechterungsverbot Die Wasserrahmenrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Durchfhrung von Manahmen, um eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflchenwasserkrper zu verhindern.78 Dieses Verschlechterungsverbot hat einen ,,eigenstndigen Status", so 76 Perfluoroctansure (PFOA), Perfluoroctansulfonsure (PFOS), Perfluorohexan Sulfonsure (PFHxS),Perfluorononansure (PFNA), Perfluorbutansulfonsure (PFBS), Perfluorhexansure (PFHxA), Perfluorbutansure (PFBA), Perfluorpentansure (PFPeA), Perfluorpentansulfonsure (PFPeS), Perfluordescansure (PFDA), Perfluordescansure (PFDoDA oder PFDoA), Perfluorundecansure (PFUnDA oder PFUnA), Perfluorheptansure (PFHpA), Perfluorotridecansure (PFTrDA), Perfluorheptansulfonsure (PFHpS), Perfluordecansulfonsure (PFDS), Perfluortetradecansure (PFTeDA), Perfluorhexadecansure (PFHxDA), Perfluoroctadecansure (PFODA), Ammoniumperfluor-(2-methyl-3-oxahexanoat), Propansure / Ammonium-2,2,3-trifluor-3-(1,1,2,2,3,3-hexafluoro-3-(Trifluormethoxy)propoxy)propanoate, 2-(Per fluorhexyl)ethylalkohol (6:2 FTOH), 2-(Perfluoroctyl)ethanol (8:2 FTOH) und Essigsure / 2,2-Difluoro-2-((2,2,4,5-tetrafluoro-5-(trifluoromethoxy)-1,3-dioxolan-4-yl)oxy)- (C6O4). 77 Hierzu nher unter C.III.6.b.aa.(a). 78 Vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. a i) Wasserrahmenrichtlinie, 27 Abs. 1 Nr. 1 WHG. 26 dass es sich nicht auf ein Instrument im Dienst der Pflicht zur Verbesserung des Zustands der Wasserkrper beschrnkt.79 Zur Umsetzung des Verschlechterungsverbotes werden die Mitgliedstaaten in der UQNRichtlinie dazu verpflichtet, die oben genannten Umweltqualittsnormen fr PFOS und deren Derivate ab dem 22. Dezember 2018 so anzuwenden, dass eine Verschlechterung des chemischen Zustands der Oberflchengewsser in Bezug auf diese Stoffe verhindert wird.80 Wann eine Verschlechterung des chemischen Zustands der Oberflchengewsser vorliegt, wurde durch die Rechtsprechung bislang nicht geklrt. In Bezug auf den chemischen Zustand des Grundwassers hat der EuGH jedoch unter Bezugnahme der in Anhang V Abschnitt 2.3.2 Wasserrahmenrichtlinie festgelegten Kriterien festgestellt, dass eine Verschlechterung sowohl dann vorliegt, ,,wenn mindestens eine der Qualittsnormen oder einer der Schwellenwerte im Sinne von Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2006/118/EG des Europischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung berschritten wird, als auch dann, wenn sich die Konzentration eines Schadstoffs, dessen Schwellenwert bereits berschritten ist, voraussichtlich erhhen wird", wobei die an jeder berwachungsstelle gemessenen Werte individuell zu bercksichtigen sind.81 Es ist anzunehmen, dass diese Mastbe auch auf den chemischen Zustand der Oberflchengewsser anzuwenden sind. Denn nach der Rechtsprechung des EuGH sind die Ziele der Wasserrahmenrichtlinie sowohl fr Oberflchengewsser als auch fr Grundwasser sowie die aus Art. 4 Abs. 1 dieser Richtlinie fr diese Gewsserarten folgenden Pflichten weitgehend identisch.82 Bezogen auf PFOS wre eine Verschlechterung des chemischen Zustands bei Anwendung dieser Kriterien dann anzunehmen, wenn es an einer Messstelle zu einer erstmaligen oder zu einer intensivierten berschreitung einer der derzeit in Anhang I UQNRichtlinie fr PFOS festgelegten Umweltqualittsnormen kommt.83 Hierunter fllt auch die Ausbreitung der Belastung innerhalb des Gewsserkrpers, sofern diese zu berschreitungen der Umweltqualittsnormen an weiteren Messstellen fhrt. 79 EuGH, Urteil vom 5. Mai 2022, C-525/20, Rn. 36. 80 Art. 3 Abs. 1a ii) UQN-Richtlinie. 81 EuGH, Urteil vom 28. Mai 2020 - C-535/18, juris Rn. 119. 82 EuGH, Urteil vom 28. Mai 2020 - C-535/18, juris Rn. 95. 83 Entsprechendes wrde de lege ferenda bei einer gesetzlichen Festlegung des von der EU-Kommission vorgeschlagenen Summen-Umweltqualittsnormen fr PFAS gelten. 27 Mastab der Verschlechterung sind somit nach der Rechtsprechung des EuGH die gesetzlich geregelten Umweltqualittsnormen. Daneben wendet der EuGH keine Geringfgigkeitsschwellen an. Der EuGH hat sich ausdrcklich gegen das Vorbringen gestellt, dass lediglich eine ,,erhebliche Beeintrchtigung" eine Verschlechterung darstellen wrde: ,,Entgegen dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland lsst sich eine im Wesentlichen auf eine Abwgung der negativen Auswirkungen auf die Gewsser gegen die wasserwirtschaftlichen Interessen gesttzte Auslegung, wonach lediglich ,,erhebliche Beeintrchtigungen" eine Verschlechterung des Zustands eines Wasserkrpers darstellen, nicht aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Richtlinie 2000/60 ableiten. Zudem ist festzustellen, dass eine solche Auslegung, wie der Klger des Ausgangsverfahrens ausfhrt, die in dieser Richtlinie getroffene Unterscheidung zwischen der Pflicht zur Verhinderung der Verschlechterung des Zustands eines Wasserkrpers und den in ihrem Art. 4 Abs. 7 vorgesehenen Grnden fr eine Ausnahme auer Acht lsst, da nur Letztere Elemente fr eine Interessenabwgung enthalten." EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015, C-461/13, Rn. 68 In seinem Urteil vom 5. Mai 2022 hat der EuGH zudem klargestellt, dass die Mitgliedstaaten die Verpflichtung trifft, selbst vorbergehende Verschlechterungen von kurzer Dauer im Rahmen des Art. 4 Iit. a i) Wasserrahmenrichtlinie zu verhindern: ,,Sowohl diese Ziele und Grundstze als auch das Endziel der Richtlinie 2000/60, das darin besteht, einen zumindest ,,guten Zustand" aller Oberflchengewsser der Union zu erreichen und diesen Zustand zu bewahren, wie im 26. Erwgungsgrund dieser Richtlinie dargelegt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Juli 2015, Bund fr Umwelt und Naturschutz Deutschland, C461/13, EU:C:2015:433, Rn. 37), besttigen jeweils die Auslegung, wonach vorbehaltlich der Anwendung von Art. 4 Abs. 6 und 7 der Richtlinie und unbeschadet von Art. 4 Abs. 8 jede Verschlechterung des Zustands eines Wasserkrpers, auch wenn sie vorbergehend und von kurzer Dauer ist, angesichts negativer Auswirkungen auf die Umwelt oder die menschliche Gesundheit, die sie verursachen kann, vermieden werden muss." EuGH, Urteil vom 5. Mai 2022, C-525/20, Rn. 39 cc. Spezielle Vorgaben zum Schutz der Trinkwasserressourcen nach Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie In der Wasserrahmenrichtlinie wird an mehreren Stellen die Bedeutung des Gewsserschutzes fr die Trinkwassergewinnung hervorgehoben. In Erwgungsgrund 24 Wasserrahmenrichtlinie wird betont, dass ,,eine gute Wasserqualitt die Versorgung der Bevlkerung mit Trinkwasser sichert." In Erwgungsgrund 37 heit es: 28 ,,Die Mitgliedstaaten sollten die zur Trinkwasserentnahme genutzten Gewsser ausweisen und die Einhaltung der Bestimmungen der Richtlinie 80/778/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 ber die Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch sicherstellen." In dieser Hinsicht regelt Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie besondere Vorgaben in Bezug auf Gewsser fr die Entnahme von Trinkwasser. Abs. 1 der Vorschrift verpflichtet zur Ermittlung und Ausweisung der Wasserkrper, die fr die Entnahme von Wasser fr den menschlichen Verbrauch genutzt werden bzw. genutzt werden sollen und verpflichtet bei Wasserkrpern, die durchschnittlich mehr als 100 m3 tglich liefern, zur berwachung nach Anhang V Wasserrahmenrichtlinie.84 Nach Art. 13 Abs. 2 lit. a i.V.m. Anhang I Teil B der neuen TrinkW-Richtlinie umfasst die berwachung des Wassers fr den menschlichen Gebrauch ab dem 13. Januar 2026 auch PFAS gesamt und Summe der PFAS. Gewsserkrper nach Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie sind daher sptestens ab diesem Zeitpunkt auch auf diese Stoffe zu untersuchen. Art. 7 Abs. 2 Wasserrahmenrichtlinie 85 regelt zum Schutz der Gewsser: ,,Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass jeder Wasserkrper gem Abs. 1 nicht nur die Ziele des Art. 4 gem den Anforderungen dieser Richtlinie fr Oberflchenwasserkrper, einschlielich der gem Art. 16 auf Gemeinschaftsebene festgelegten Qualittsnormen, erreicht, sondern dass das gewonnene Wasser unter Bercksichtigung des angewandten Wasseraufbereitungsverfahrens und gem dem Gemeinschaftsrecht auch die Anforderungen der Richtlinie 80/778/EWG in der durch die Richtlinie 98/83/EG genderten Fassung erfllt". Der EuGH hat zu dieser Regelung festgestellt: ,,Diese Bestimmung legt den Mitgliedstaaten klar und eindeutig formulierte Erfolgspflichten auf, damit die Wasserkrper in ihrem Gebiet u. a. die genau festgelegten Ziele des Art. 4 der Richtlinie erreichen." EuGH, Urteil vom 30. November 2006 - C-32/05, juris Rn. 74 f. Die fr die Trinkwassergewinnung genutzten Gewsserkrper mssen daher nicht nur die in den Tochterrichtlinien der Wasserrahmenrichtlinie festgelegten Qualittsnormen 84 Anhang V Tabelle 1.3.5 regelt insoweit: ,,Oberflchenwasserkrper nach Art. 7 mit einer durchschnittlichen tglichen Entnahme von mehr als 100 m3 werden als berwachungsstellen ausgewiesen und insoweit zustzlich berwacht, als dies fr die Erfllung der Anforderungen des Art. 7 mglicherweise erforderlich ist. Diese Wasserkrper werden in Bezug auf alle eingeleiteten prioritren Stoffe sowie auf alle anderen in signifikanten Mengen eingeleiteten Stoffe, die sich auf den Zustand des Wasserkrpers auswirken knnten und gem der TrinkW-Richtlinie berwacht werden, berwacht." 85 Die Bestimmung wird durch 8 OGewV umgesetzt. 29 erfllen, sondern drfen auch die Einhaltung der Qualittsanforderungen des Trinkwasserrechts nicht vereiteln. Dabei sind allerdings die ,,angewandten Wasseraufbereitungsverfahren" zu bercksichtigen, weshalb die fr das Trinkwasser geltenden Grenzwerte nicht ohne nhere Begrndung auf das Rohwasser bertragen werden knnen. Aus Art. 7 Abs. 3 Wasserrahmenrichtlinie ergibt sich jedoch, dass der Umfang der Gewsseraufbereitung zu begrenzen ist. Hier ist geregelt: ,,Die Mitgliedstaaten sorgen fr den erforderlichen Schutz der ermittelten Wasserkrper, um eine Verschlechterung ihrer Qualitt zu verhindern und so den fr die Gewinnung von Trinkwasser erforderlichen Umfang der Aufbereitung zu verringern. Die Mitgliedstaaten knnen Schutzgebiete fr diese Wasserkrper festlegen." Dieser Bestimmung hat das BVerwG ein besonderes Verschlechterungsverbot entnommen: ,,Dieses allgemeine Verschlechterungsverbot, das die Vorgaben des Art. 4 Abs. 1 Buchst. b i der Richtlinie 2000/60/EG des Europischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens fr Manahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327, S. 1) - Wasserrahmenrichtlinie - umsetzt, wird ergnzt durch die Bestimmung des Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie, der besondere Vorschriften fr die Gewsser fr die Entnahme von Trinkwasser enthlt, um Verschlechterungen der Gewsserqualitt zu verhindern" BVerwG, Urteil vom 26. November 2015 - 7 CN 1/14, juris Rn. 34 Unter welchen Voraussetzungen davon auszugehen ist, dass eine Verschlechterung des Wasserkrpers und damit einhergehend die Erhhung des erforderlichen Umfangs der Aufbereitung fr die Trinkwassergewinnung eintritt, ist bisher nicht gerichtlich geklrt. Die Frage ist jedoch Gegenstand eines Vorabentscheidungsersuchens vom 29. November 2021 des VG Cottbus,86 welches zu einer Klrung zahlreicher Rechtsfragen zu Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie beitragen drfte. Die Inbezugnahme der (alten) TrinkW-Richtlinie in Art. 7 Abs. 2 letzter Halbsatz Wasserrahmenrichtlinie knnte dafr sprechen, dass der relevante Bezugspunkt fr die Erhhung des Aufbereitungsumfangs und damit fr das Verschlechterungsverbot des Art. 7 Abs. 3 Wasserrahmenrichtlinie in den Grenzwerten der TrinkW-Richtlinie zu sehen ist. 86 VG Cottbus, Vorabentscheidungsersuchen vom 29. November 2021 - Stadt Frankfurt (Oder) und FWA Frankfurter Wasser- und Abwassergesellschaft mbH gegen Landesamt fr Bergbau, Geologie und Rohstoffe, Rechtssache C-723/21. 30 Denn die Zunahme einer Stoffkonzentration im Rohwasser oberhalb der Trinkwassergrenzwerte fhren zwangslufig zu einer Steigerung des Umfangs der Aufbereitung.87 Bezogen auf PFAS knnte daher Art. 7 Abs. 3 Wasserrahmenrichtlinie eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten entnommen werden, die fr die Trinkwassergewinnung genutzten Wasserkrper zu schtzen, so dass die PFAS-Parameter in Anhang I Teil B der neuen TrinkW-Richtlinie eingehalten werden. Denn mit der berschreitung dieser Werte wird sptestens ab dem 13. Januar 2026 der Umfang der Gewsseraufbereitung steigen. Eine Auslegung der Norm im Lichte des Effektivittsgrundsatzes erfordert daher, dass bereits heute wirksame Manahmen zum Schutz der Gewsser vor PFAS-Eintrgen ergriffen werden, sofern die neuen Trinkwassergrenzwerte heute oder knftig nicht eingehalten werden knnen.88 Wenn die PFAS-Belastung daher einen Umfang erreicht, der die (knftige) Nutzungsmglichkeit eines Gewsserkrpers zu Trinkwasserzwecken gefhrdet, sind aufgrund der teils langen Reaktionszeiten bereits heute Manahmen zum Schutz der Gewsser vor dieser Stoffgruppe zu ergreifen. Sofern teilweise die Auffassung vertreten wird, dass sich aus Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie keine Verpflichtung ergebe, smtliche Trinkwassergewsser auf Lebensmittelqualitt zu bringen,89 ist dem entgegenzuhalten, dass bereits im geltenden Recht vielfach ein Gleichlauf zwischen Qualittsnormen fr das Rohwasser und fr das Trinkwasser zu erkennen ist: So stimmen fr zahlreiche Schadstoffe die Qualittsnormen fr das Trinkwasser und das Grundwasser bzw. fr Oberflchengewsser berein (z.B. 0,0001 mg/l fr Pflanzenschutzmittelwirkstoffe im Grund- und Trinkwasser, 50 mg/l Nitrat im Grundwasser, Oberflchengewsser und Trinkwasser, 0,010 mg/l Tetrachlorethen im Grundund Trinkwasser). Es ist daher nicht ungewhnlich, dass die Grenzwerte fr das Trinkwasser den Qualittsanforderungen an das Rohwasser entsprechen. In Bezug auf den Schadstoff Quecksilber sehen die GrwV und OGewV sogar strengere Grenzwerte vor als die TrinkwV. dd. Verpflichtung zur Verhinderung eines signifikanten Anstiegs in Biota, Schwebstoffen oder Sedimenten Aufgrund der Persistenz und Akkumulation von PFAS ist - derzeit allerdings nur fr PFOS - auch die in Art. 3 Abs. 6 UQN-Richtlinie geregelte Verpflichtung zur Verhinderung eines signifikanten Konzentrationsanstiegs relevant. 87 So wohl auch Reese, ZUR 2020, 645 (648). 88 So im Ergebnis auch Kck, NVwZ 2020, 504 (506). 89 So Haneklaus, in: Durner, Wasserrechtlicher Reformbedarf in Bund und Lndern, 2011, S. 59 ff. 31 Nach dieser Vorschrift sorgen die Mitgliedstaaten fr die prioritren Stoffe, die dazu neigen, sich in Sedimenten und/oder Biota anzusammeln - unter besonderer Beachtung von u.a. PFOS - fr eine berwachung des Oberflchengewsserzustands gem Art. 8 Wasserrahmenrichtlinie. Zudem werden die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, Manahmen zu ergreifen, mit denen vorbehaltlich des Art. 4 Wasserrahmenrichtlinie sichergestellt werden soll, dass diese Konzentrationen in den Sedimenten und/oder den betreffenden Biota nicht signifikant ansteigen. In Umsetzung dieser Bestimmung regelt 15 Abs. 2 OGewV: ,,Im Rahmen der Aktualisierung des Manahmenprogramms nach 84 Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes sind Manahmen vorzusehen, mit denen sichergestellt wird, dass die in Abs. 1 genannten Konzentrationen in den betreffenden Biota, Schwebstoffen oder Sedimenten nicht signifikant ansteigen. Ein signifikanter Anstieg liegt vor, wenn die Voraussetzungen nach Anlage 13 Nummer 5 erfllt sind." 90 Auch aus diesen Bestimmungen ergeben sich Handlungspflichten - derzeit nur in Bezug auf die Belastung durch PFOS, de lege ferenda aber ggf. auch fr weitere PFAS. ee. Phasing-Out-Gebot Aufgrund der Einstufung von PFOS als prioritrer gefhrlicher Stoff ist fr diesen Schadstoff (und knftig ggf. weitere PFAS) auch das in Art. 4 Abs. 1 lit. a iv) Wasserrahmenrichtlinie geregelte sogenannte Phasing-Out-Gebot relevant. Hiernach sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, ,,gem Art. 16 Abstze 1 und 8 die notwendigen Manahmen durchzufhren mit dem Ziel, die Verschmutzung durch prioritre Stoffe schrittweise zu reduzieren und die Einleitungen, Emissionen und Verluste prioritrer gefhrlicher Stoffe zu beenden oder schrittweise einzustellen." Aufgrund der Qualifizierung als prioritrer gefhrlicher Stoff greift vorliegend die strengere Variante des Phasing-Out-Gebotes der ,,Beendigung oder schrittweisen Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten". 90 Nach Anlage 13 Nr. 5 OGewV ist ein Trend signifikant, wenn die statistische Wahrscheinlichkeit mindestens 95 % betrgt (Signifikanzniveau = 0,05). Fr die gebotene Trendanalyse sind Werte aus mindestens fnf Jahren erforderlich. 32 (1) Bedeutung und Reichweite des Phasing-Out-Gebotes Das Phasing-Out-Gebot stellt ein eigenstndiges, neben das Verbesserungsgebot und Verschlechterungsverbot tretendes Gewsserschutzziel dar, welches neben diesen einen noch ,,strkeren" Gewsserschutz in Bezug auf besonders bedenkliche Stoffe gewhrleisten soll.91 Belastungen durch ,,Einleitungen, Emissionen und Verluste"92 sind nicht nur auf ein bestimmtes Niveau zu senken, sondern ganz zu unterbinden (,,Beendigung" bzw. ,,schrittweise Einstellung").93 Dem Phasing-Out-Gebot kommt somit mit Blick auf das EU-Ziel der Schadstofffreiheit bis zum Jahr 2050, welches u.a. im Bereich des Gewsserschutzes verwirklicht werden soll (COM(2021) 400 final), eine besondere Bedeutung zu. Die nhere Umsetzung und Konkretisierung des Phasing-Out-Gebotes ist in Art. 16 Wasserrahmenrichtlinie geregelt. Die Europische Kommission wird in Art. 16 Abs. 2-7 Wasserrahmenrichtlinie zur Entwicklung von Vorschlgen u.a. zur Festlegung der prioritren Stoffe und Qualittsnormen verpflichtet. Art. 16 Abs. 6 Wasserrahmenrichtlinie beauftragt die EU-Kommission zudem mit der Ausarbeitung von Vorschlgen fr ,,Begrenzungsmanahmen". Dabei hatte die Kommission einen Zeitplan fr die Beendigung oder schrittweise Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten auszuarbeiten, der 20 Jahre ab dem Zeitpunkt der Annahme der Vorschlge durch das Europische Parlament und den Rat nicht berschreiten durfte. Diese Vorschlge waren gem Art. 16 Abs. 8 S. 1 Wasserrahmenrichtlinie binnen zwei Jahren ab Aufnahme eines Stoffes in die Liste prioritrer Stoffe von der Europischen Kommission vorzulegen. 91 Vgl. Art. 1 S. 1 lit. c) Wasserrahmenrichtlinie, Auch im Erwgungsgrund 16 der nderungsrichtlinie 2013/39/EU wird klargestellt, dass bei prioritren gefhrlichen Stoffen neben der Erreichung des guten chemischen Zustands die Beendigung oder schrittweise Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten angestrebt werden muss. 92 Die Begriffe ,,Einleitung", ,,Emission" und ,,Verluste" werden in der Wasserrahmenrichtlinie nicht definiert. Die Begriffsdefinition von ,,Verschmutzung" spricht jedoch dafr, dass neben einer unmittelbaren Einleitung auch mittelbare Eintrge ber den Boden und die Luft erfasst sind, vgl. Art. 2 Nr. 33 Wasserrahmenrichtlinie: ,,direkte oder indirekte Freisetzung von Stoffen (...) in Luft, Wasser oder Boden". 93 Auch das BVerwG hat die eigenstndige Bedeutung des Phasing-Out-Gebotes hervorgehoben. Der eigenstndige Gehalt des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. iv Wasserrahmenrichtlinie liege darin, dass diese Norm - anders als das Verbesserungsgebot - nicht nur immissions- sondern auch emissionsbezogene Anforderungen regelt, siehe BVerwG Urteil vom 2. November 2017 - 7 C 25/15 juris, Rn. 59 33 (2) Aktivierung des Phasing-Out-Gebotes und unzureichende Umsetzung in Deutschland Auf der Grundlage der Ermchtigungen des Art. 16 Wasserrahmenrichtlinie hat die EUKommission am 17. Juli 2006 ihren Vorschlag fr eine Richtlinie ber Umweltqualittsnormen vorgelegt.94 Dieser bildete die Grundlage fr die geltende UQN-Richtlinie. Der Vorschlag enthielt eine stoffliche Einstufung und die Festlegung von Umweltqualittsnormen. Begrenzungsmanahmen im Sinne von Art. 16 Abs. 6 Wasserrahmenrichtlinie waren jedoch nicht Gegenstand des Vorschlags. Die Festlegung solcher Manahmen sollte nach dem Vorschlag mit Blick auf den Verhltnismigkeitsgrundsatz vielmehr an die EU-Mitgliedstaaten delegiert werden.95 In diesem Sinne heit es in Erwgungsgrund 8 der geltenden UQN-Richtlinie, dass die Mitgliedstaaten erforderlichenfalls zustzlich zur Umsetzung anderer geltender Gemeinschaftsvorschriften geeignete Begrenzungsmanahmen aufgrund von Art. 10 Wasserrahmenrichtlinie in das Manahmenprogramm aufnehmen sollen, das gem Art. 11 jener Richtlinie fr jede Flussgebietseinheit festzulegen ist. Das Phasing-Out-Gebot ist somit nicht von einer weiteren Konkretisierung auf EU-Ebene abhngig, sondern ist im Rahmen der Bewirtschaftungsplanung zur Anwendung zu bringen. Dies ergibt sich auch daraus, dass die einzelnen Bewirtschaftungsplne nach Art. 13 Abs. 4 i.V.m. Anhang VII Nr. 7.7 Wasserrahmenrichtlinie eine ,,Zusammenfassung der Manahmen, die gem Art. 16 im Hinblick auf prioritre Stoffe ergriffen worden sind", enthalten mssen. Dies wird in Deutschland verkannt. Das Phasing-Out-Gebot findet keine normative Verankerung im Gewsserschutzrecht. Der ehemalige 25a Abs. 3 WHG a.F. wurde im Jahr 2009 ersatzlos gestrichen.96 Das Bewirtschaftungsziel wird auch von den Behrden nicht durch gezielte Begrenzungsmanahmen umgesetzt. Schlielich verneint auch die Rechtsprechung die gebotene unmittelbare Anwendung des gesetzlich nicht umgesetzten Art. 4 Abs. 1 lit. a) iv) Wasserrahmenrichtlinie mit dem Argument, dass das PhasingOut-Gebot mangels Unterbreitung eines Kommissionsvorschlags nach Art. 16 Abs. 6 94 EU-Kommission, Vorschlag vom 17. Juli 2006 fr eine Richtlinie des Europischen Parlaments und des Rates ber Umweltqualittsnormen im Bereich der Wasserpolitik und zur nderung der Richtlinie 2000/60/EG, KOM(2006) 397. 95 Hierzu heit es im Richtlinienentwurf: ,,In diesem Vorschlag geht es nur um die Festsetzung von UQN auf Gemeinschaftsebene. Spezifische und zustzliche Manahmen zur Verringerung der Verschmutzung werden den Mitgliedstaaten berlassen, da viele andere Gemeinschaftsvorschriften angewandt werden mssen, um die Anforderungen von Art. 16 Abstze 6 und 8 Wasserrahmenrichtlinie zu erfllen", KOM(2006) 397, S. 7. 96 Kck/Mckel, NVwZ 2010,1390 (1393). 34 Wasserrahmenrichtlinie bzw. einer Einigung auf Unionsebene derzeit noch nicht in einer Weise konkretisiert sei, dass sie auf Ebene der Mitgliedstaaten vollziehbar wre.97 Verkannt wird hiermit der oben dargelegte Umstand, dass die Umsetzung des PhasingOut-Gebotes bereits mit der UQN-Richtlinie an die Mitgliedstaaten delegiert wurde und daher keiner Konkretisierung auf EU-Ebene mehr bedarf. Somit besteht bereits heute eine Verpflichtung der fr die Bewirtschaftungsplanung zustndigen Behrden, in ihren Manahmenprogrammen wirksame Begrenzungsmanahmen festzulegen, um die Emissionen, Einleitungen und Verluste von prioritren gefhrlichen Stoffen, wie u.a. PFOS, zu beenden bzw. schrittweise einzustellen. Es wre zu begren, wenn im Rahmen der berarbeitung der Wasserrahmenrichtlinie und der UQN-Richtlinie die derzeit bestehenden Zweifel an der Anwendbarkeit des Phasing-Out-Gebotes ausgerumt wrden. b. Bewirtschaftungsziele fr das Grundwasser Nicht nur fr die Oberflchengewsser, sondern auch fr das Grundwasser sieht das europische Gewsserschutzrecht Vorgaben zum Umgang mit der Gewsserverschmutzung durch PFAS vor, wie bereits durch umfassende rechtswissenschaftliche Untersuchungen bereits dargelegt wurde.98 aa. Verbesserungsgebot Auch im Grundwasser haben die Mitgliedstaaten einen guten chemischen Zustand zu erreichen.99 Dieser setzt nach Art. 2 Nr. 25 Wasserrahmenrichtlinie voraus, dass alle der in Tabelle 2.3.2 des Anhangs V aufgefhrten Bedingungen erfllt sind. Anhang V Tabelle 2.3.2 der Wasserrahmenrichtlinie regelt fr diese Parameter folgende Qualittskriterien: 97 BVerwG, Urteil vom 2. November 2017 - 7 C 25/15, juris, Rn. 53; BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2021 - 9 A 8/20, juris, Rn. 85. 98 Kck, ZUR 2020, 643-647, Reese, ZUR 2022, 647-655; Fabender, ZUR 2022, 655-664. 99 Art. 4 Abs. 1 lit. b) ii) bzw. 47 Abs. 1 Nr. 3 WHG. 35 Nach dem im zweiten Spiegelstrich in Bezug genommenen Art. 17 Wasserrahmenrichtlinie erlassen das EU-Parlament und der Rat auf Vorschlag der EU-Kommission spezielle Manahmen zur Verhinderung und Begrenzung der Grundwasserverschmutzung, um das Ziel eines guten chemischen Zustands des Grundwassers gem Art. 4 Abs. 1 lit. B) Wasserrahmenrichtlinie zu erreichen. Diese Manahmen umfassen u.a. Kriterien zur Beurteilung des guten chemischen Zustands des Grundwassers und Kriterien fr die Ermittlung signifikanter und anhaltender steigender Trends. Zur Erfllung dieses Auftrags wurde die GrW-Richtlinie erlassen. Nach dieser setzt die Einstufung eines Grundwasserkrpers als in gutem chemischem Zustand grundstzlich voraus, dass die in Anhang I festgelegten Grundwasserqualittsnormen oder von den Mitgliedstaaten festgelegten Schwellenwerte an keiner berwachungsstelle in diesem Grundwasserkrper oder dieser Gruppe von Grundwasserkrpern berschritten werden.100 Bei einer berschreitung kann der chemische Zustand nur noch unter engen Voraussetzungen101 als gut bewertet werden. (a) (Derzeitiges) Fehlen von Grundwasserqualittsnormen fr PFAS In Anhang I der geltenden GrW-Richtlinie sind derzeit keine Grundwasserqualittsnormen fr PFOS oder sonstige PFAS vorgesehen. 100 Art. 4 Abs. 2 lit. b) GrW-Richtlinie. 101 Art. 4 Abs. 2 lit. c) GrW-Richtlinie, hierzu unten unter C.I.6.b.aa.(c)., 36 In ihrem Legislativvorschlag vom 26. Oktober 2022 schlgt die EU-Kommission jedoch basierend auf den EFSA-Empfehlungen aus dem Jahr 2020 die Aufnahme eines Summen-Qualittsstandards fr PFAS in Anhang I GrW-Richtlinie in Hhe von 0,0044 g/l vor. Dieser Summenparameter bezieht sich auf dieselben 24 PFAS-Substanzen, die auch Gegenstand der von der Kommission vorgeschlagenen Summen-Umweltqualittsnormen fr Oberflchengewsser sein sollen.102 Dieser Qualittsstandard soll nach dem Kommissionsvorschlag 18 Monate nach Inkrafttreten der novellierten GrW-Richtlinie gelten mit dem Ziel, den guten chemischen Zustand des Grundwassers bis zum 22. Dezember 2033 zu erreichen.103 Dem Folgenbericht der Kommissionsdienststelle zufolge wre die Einfhrung dieser Qualittsstandards fr PFAS mit erheblichen Kosten u.a. fr die Substituierung in Lschschumen und die Behandlung kontaminierter Biofeststoffe verbunden. Die gesellschaftlichen Vorteile der Reduktion der Gewsserbelastung durch PFAS (Kostenersparnis bei der Wasser- und Abwasserbehandlung und bei der Gesundheitsversorgung, gesnderes kosystem) berwgen aber die Kosten der Eintragsreduktion bei Weitem. Die Einsparungen belaufen sich laut Kommissionsbericht durch den Verzicht auf Umkehrosmose bei der Wasseraufbereitung auf etwa 9 Mrd. EUR jhrlich, die Einsparungen bei den Gesundheitskosten werden auf mindestens 52-84 Mrd. EUR jhrlich geschtzt.104 (b) Verpflichtung zur Festlegung eines Schwellenwertes fr PFAS Solange eine unionsrechtlich festgelegte Grundwasserqualittsnorm fr PFAS fehlt, stellt sich die Frage nach einer Verpflichtung der Mitgliedstaaten, fr PFAS Schwellenwerte festzulegen.105 Art. 3 Abs. 1 lit. b) GrW-Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, nach dem in Anhang II Teil A genannten Verfahren Schwellenwerte fr alle Schadstoffe oder Schadstoffgruppen festzulegen, die in ihrem Hoheitsgebiet zur Einstufung von Grundwasserkrpern als ,,gefhrdet" beitragen. Hierbei ist ,,zumindest" die in Anhang II Teil B GrWRichtlinie enthaltene Schadstoffliste zu beachten. In dieser Mindest-Schadstoffliste sind 102 Siehe hierzu oben unter C.III.6.a.aa.(2). 103 COM(2022) 540 final, Annex III, S. 10 f. 104 Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report, SWD, S. 3. 105 In Umsetzung dieser Bestimmung regelt 5 Abs. 1 S. 1 GrwV: ,,Grundlage fr die Beurteilung des chemischen Grundwasserzustands sind die in Anlage 2 aufgefhrten Schwellenwerte". 37 PFAS nicht aufgefhrt. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Festlegung von Schwellenwerten beschrnkt sich jedoch nicht auf die in Anhang II Teil B GrW- Richtlinie genannten Schadstoffe, sondern bezieht sich auf smtliche Stoffe, die dazu geeignet sind, den zu erreichenden guten (chemischen) Zustand zu gefhrden.106 Hierbei sind nach Anhang II Teil A GrW-Richtlinie u.a. humantoxikologische und kotoxikologische Erkenntnisse zu bercksichtigen sowie die dort festgelegten Leitlinien (u.a. Wechselwirkungen zwischen Grundwasser und anderen verbundenen kosystemen, Beeintrchtigungen der tatschlichen oder potentiellen legitimen Nutzungen, hydrogeologische Gegebenheiten).107 Bei Anwendung dieser Kriterien sprechen mehrere Faktoren fr die Notwendigkeit der Festlegung von Schwellenwerten fr PFAS: Die intensiven Wechselwirkungen zwischen dem Grundwasser und Oberflchengewssern, die erhebliche Steigerung des Aufwandes der Trinkwassergewinnung als legitime Nutzung, die hohe Persistenz und das hohe Bioakkumulationspotenzial sowie die jngsten humantoxikologischen Erkenntnisse, die u.a. zu einer deutlichen Verschrfung der Empfehlungen der EFSA gefhrt haben.108 Das Verfahren und die Zustndigkeit fr die Festlegung der Schwellenwerte ist im Einklang mit dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten unionsrechtlich nicht abschlieend vorgegeben. Art. 3 Abs. 2 GrW-Richtlinie sieht in dieser Hinsicht lediglich vor, dass die Schwellenwerte auf nationaler Ebene aber auch auf Flussgebietsebene bzw. fr den nationalen Teil einer internationalen Flussgebietseinheit festgelegt werden knnen. Der Unionsgesetzgeber setzt somit voraus, dass die Schwellenwertfestlegung auch im Rahmen der Bewirtschaftungsplanung erfolgen kann. In diesem Sinn sieht 5 Abs. 1 S. 2 GrwV bei Fehlen eines durch Rechtsverordnung festgelegten Schwellenwertes eine subsidire Verpflichtung der fr die Zustandsbewertung zustndigen Behrden vor: ,,Geht von einem nicht in der Anlage 2 aufgefhrten Schadstoff oder einer Schadstoffgruppe das Risiko aus, dass die Bewirtschaftungsziele nach 47 des Wasserhaushaltsgesetzes nicht erreicht werden, legt die zustndige Behrde einen Schwellenwert nach Magabe von Anhang II Teil A der Richtlinie 2006/118/EG des Europischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung fest." 106 Hierauf hinweisend auch Kck, ZUR 2022, 643 (645). 107 Vgl. fr eine Zusammenfassung der Mastbe der Schwellenwertfestlegung Reese, ZUR 2022, 647 (650 f.). 108 hnlich Kck, ZUR 2022, 643 (645). 38 Die zur Zustandsbewertung berufene Behrde muss daher selbst Schwellenwerte nach Magabe der oben aufgefhrten Kriterien des Anhangs II Teil A der GRW-RICHTLINIE festlegen. Dies muss laut Verordnungsbegrndung primr nach kotoxikologischen und humantoxikologischen Gesichtspunkten unter Bercksichtigung der Hintergrundwerte erfolgen.109 Rechtliche Konsequenz der Schwellenwertfestlegung nach 5 Abs. 1 S. 2 GrwV ist, dass der betreffende Stoff zum Gegenstand der operativen berwachung zu machen ist und im Bewirtschaftungsplan, ggf. unter Anwendung einschlgiger Ausnahmetatbestnde, die Ziele der Bewirtschaftung festgelegt werden mssen.110 Bei der Festlegung von Schwellenwerten fr PFAS knnen sich die Behrden auf von fachlicher Seite festgelegte quantifizierte Qualittsstandards sttzen. Im Jahr 2017 hat die gemeinsame Arbeitsgruppe der Bund/Lnder-Arbeitsgemeinschaften Wasser und Boden 13 PFAS als fr das Grundwasser prioritr identifiziert.111 Fr sieben dieser Verbindungen wurden auf der Grundlage breit konsentierter human- und kotoxikologischer Daten Geringfgigkeitsschwellen (GFS) abgeleitet.112 Diese GFS-Werte bezeichnen die Konzentrationen, bei denen trotz einer Erhhung der Stoffgehalte gegenber regionalen Hintergrundwerten keine relevanten kotoxischen Wirkungen auftreten knnen und die Anforderungen der Trinkwasserverordnung oder entsprechend abgeleiteter Werte eingehalten werden knnen.113 Die GFS-Werte dienen dem Schutz der Grundwassers im Bereich der Vor- und Nachsorge und sollen der Konkretisierung verschiedener Tatbestnde des Gewsser-, Abfall- und Bodenschutzrechts dienen.114 Als mglichen Anwendungsbereich der GFS-Werte nennt die LAWA u.a. die bei der Beurteilung des chemischen Zustands von Grundwasserkrpern. Hierzu heit es im LAWA-Bericht: ,,Die deutschen Schwellenwerte in der GrwV wurden aufgrund der Ableitungssystematik fr die GFS-Werte entwickelt, enthalten aber aktuell ein geringes Parameterspektrum. Die GFS-Werte knnen fr die Festlegung weiterer Schwellenwerte durch die zustndige Behrde herangezogen werden, wenn fr einen Grundwasserkrper ein Risiko in Bezug auf den chemischen Zustand durch einen nicht in der Anlage 2 zur GrwV aufgefhrten Stoff oder eine Stoffgruppe ausgeht." 109 BR-Drs 500/10, S. 33. 110 Reese, ZUR 2022, 647 (652). 111 LAWA/LABO, Ableitung von Geringfgigkeitsschwellenwerten fr das Grundwasser. Per- und polyfluorierte Chemikalien (PFC), 28. Juli 2017, verfgbar unter https://www.lawa.de/documents/03_anlage_3_bericht_gfs_fuer_pfc_endfassung_22_11_2017_2_1552302208.pdf. 112 LAWA/LABO, (Fun. 111), S. 12. 113 LAWA, Ableitung von Geringfgigkeitsschwellenwerten fr das Grundwasser, Aktualisierte und berarbeitete Fassung, 2016, verfgbar unter https://www.lawa.de/documents/geringfuegigkeits_bericht_seite_001-028_1552302313.pdf, S. 7. 114 Siehe fr die verschiedenen Anwendungsbereiche LAWA (Fun. 113), S. 8 sowie nunmehr fr das Bodenschutzrecht 10 Abs. 4 BBodSchV i.V.m. Anlage 1 Tabelle 3 der BBodSchV n.F. 39 LAWA, Ableitung von Geringfgigkeitsschwellenwerten fr das Grundwasser, Aktualisierte und berarbeitete Fassung, 2016, S. 17 Die fr sieben PFAS definierten GFS-Werte werden zugleich als toxikologisch begrndete Trinkwasser-Leitwerte verwendet, welche bei der Beurteilung der gesundheitlichen Unbedenklichkeit des Trinkwassers als Orientierungshilfe herangezogen werden.115 Bei den brigen sechs PFAS hat die LAWA-LABO-Kleingruppe aufgrund der eingeschrnkten Datenlage Gesundheitliche Orientierungswerte (GOW) festgelegt.116 Quelle: Bund/Lnder Arbeitsgruppe PFAS (PFC), Leitfaden PFAS, S. 17 Mit den GFS-Werten liegen bereits seit dem Jahr 2017 quantifizierte Qualittsanforderungen vor, die - obwohl sie aufgrund des Anforderungsprofils des Trinkwasserrechts erlassen wurden - auch bei der Festlegung von Schwellenwerten fr die Grundwasserqualitt herangezogen werden knnen.117 Die GFS knnen dabei als breit konsentierte 115 Siehe zur Funktion der Leitwerte am Beispiel TFA UBA, Trifluoressigsure (TFA) - Gewsserschutz im Spannungsfeld von toxikologischem Leitwert, Trinkwasserhygiene und Eintragsminimierung, 2020. 116 LAWA/LABO (Fun. 111), S. 12; zum Konzept der GOW siehe UBA, Gesundheitlicher Orientierungswert - GOW, Online-Art. vom 25. Mai 2020, verfgbar unter https://www.umweltbundesamt.de/themen/wasser/trinkwasser/trinkwasserqualitaet/toxikologie-des-trinkwassers/gesundheitlicher-orientierungswert-gow. 117 So in Bezug auf die GFS Kck, NVwZ 2018, 1831, 1834 m.w.N.; ders. ZUR 2022, 643 (645 f.), Reese, ZUR 2022, 647 (649). 40 Mindeststandards verstanden werden, welche durch die festzulegenden Schwellenwerte nicht unterschritten werden sollen. Darber hinaus sind bei der Schwellenwertfestlegung jedoch auch die neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse zu beachten, welche den neuen strengeren Qualittsnormen fr PFAS in der TrinkW-Richtlinie und dem nderungsvorschlag zur GrW-Richtlinie zugrunde liegen. Hierzu zhlen insbesondere die neuen Empfehlungen der EFSA aus dem Jahr 2020, welche von den lteren GFS-Werten noch nicht bercksichtigt werden.118 (c) Bei berschreitung der festzulegenden Zustandsbewertung nur in Ausnahmefllen Schwellenwerte positive Bei einer berschreitung einer Umweltqualittsnorm bzw. eines (festzulegenden) Schwellenwertes ist eine Einstufung von Grundwasserkrpern als in gutem chemischem Zustand nur unter den strengen Bedingungen des Art. 4 Abs. 2 lit. c) GrW-Richtlinie zulssig. Dies setzt u.a. voraus, dass die Schadstoffkonzentration nicht die Erreichung der Umweltziele in Oberflchengewssern gefhrdet.119 Zudem mssen die Anforderungen des Art.s 7 Abs. 3 Wasserrahmenrichtlinie - der u.a. die Beurteilung der Gefahr fr die Qualitt des aus dem Grundwasserkrper entnommenen oder zu entnehmenden Wassers verlangt - erfllt sein.120 Den Auswirkungen auf den Zustand der Oberflchengewsser und dem Trinkwasserschutz sind daher bei der Zustandsbewertung in besonderem Mae Rechnung zu tragen. Zudem verpflichtet Art. 4 Abs. 5 GRW-Richtlinie bei Inanspruchnahme der Regelung in Art. 4 Abs. 2 lit. c GRW-Richtlinie zur Ergreifung von Manahmen zum Schutz der durch das Grundwasser beeinflussten aquatischen kosysteme und der ,,Grundwassernutzungen durch den Menschen". Der EuGH hat in seinem Urteil vom 28. Mai 2020 (Rs. C535/18) die Bedeutung dieser Vorschrift betont und klargestellt, dass auch bei einer positiven Zustandsbewertung effektive Manahmen insbesondere zum Schutz des Grundwassers als Trinkwasserressourcen und zum Schutz belasteter Oberflchengewsser ergriffen werden mssen.121 (d) Unabhngig von Schwellenwerten: Keine Gefhrdung der Zielerreichung in 118 Auf die Diskrepanz zwischen den chemischen Parametern der TrinkW-Richtlinie und den GFS-Werten hinweisend Bund/Lnder Arbeitsgruppe PFAS (PFC), (Fun. 6.), S. 10. 119 Art. 4 Abs. 2 lit. c) ii) GRW-RICHTLINIE i.V.m. Anhang V Abschnitt 2.3.2. Wasserrahmenrichtlinie. 120 Vgl. Anhang III Nr. 4 GrW-Richtlinie. 121 EuGH, Urteil vom 28. Mai 2020, Rs. C-535/18, juris Rn. 116. 41 Oberflchengewssern Unabhngig vom Bestehen einer Grundwasserqualittsnorm bzw. eines Schwellenwertes und deren Einhaltung oder berschreitung ist fr die Bewertung des chemischen Zustands des Grundwassers auch relevant, inwiefern durch die stoffliche Belastung des Grundwassers Umweltziele fr in Verbindung stehende Oberflchengewsser gefhrdet werden. Denn die entsprechende Vorgabe des Anhang V Abschnitt 2.3.2 Wasserrahmenrichtlinie wird in Art. 4 Abs. 2 lit. a GRW-RICHTLINIE unabhngig von Schwellenwerten und Qualittsnormen in Bezug genommen. Dies bedeutet, dass selbst dann, wenn die zustndige Behrde entgegen der Verpflichtung aus 5 Abs. 1 S. 2 GrwV keine Schwellenwerte fr relevante PFAS-Verbindungen festgelegt hat, eine Gefhrdung der fr Oberflchengewsser geltenden Ziele durch die PFOS-Belastung eine Einstufung von Grundwasserkrpern als in gutem chemischem Zustand ausschliet. ff. Verschlechterungsverbot Durch die Festlegung eines Schwellenwertes bzw. (de lege ferenda) einer GrundwasserQualittsnorm wird auch das in Art. 4 Abs. 1 lit. b i) Wasserrahmenrichtlinie bzw. 47 AbsAbs. 1 Nr. 1 WHG geregelte Verschlechterungsverbot aktiviert.122 Eine Verschlechterung des guten chemischen Zustands des Grundwassers ist nach der oben bereits dargestellten Rechtsprechung des EuGH bereits dann anzunehmen, wenn es zu einer Erhhung der Schadstoffkonzentration oberhalb des Grenz- bzw. Schwellenwertes kommt.123 Hierunter drfte auch die Ausbreitung der Kontamination fallen, wenn diese dazu fhrt, dass der Wert an weiteren Messstellen berschritten wird.124 Auf die Ausfhrungen zu Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie, der auch auf die zur Trinkwassergewinnung genutzten Grundwasserkrper Anwendung findet,125 sei an dieser Stelle verwiesen. 122 Reese, ZUR 2022, 647 (653). 123 EuGH, Urteil vom 28. Mai 2020 - C-535/18, juris Rn. 119. 124 Reese, ZUR 2022, 647 (653). 125 Siehe oben C.I.6.a.cc. 42 gg. Trendumkehrgebot Auch das in Art. 4 Abs. 1 lit. b) iii) Wasserrahmenrichtlinie bzw. 47 Abs. 1 Nr. 2 WHG geregelte Gebot der Trendumkehr kommt bei der Festlegung quantifizierter Qualittsziele fr PFAS zur Anwendung.126 Nach diesen Bestimmungen ist das Grundwasser so zu bewirtschaften, dass alle signifikanten und anhaltenden Trends ansteigender Schadstoffkonzentrationen aufgrund der Auswirkungen menschlicher Ttigkeiten umgekehrt werden. Von dem in Art. 2 Nr. 31 Wasserrahmenrichtlinie definierten Schadstoffbegriff sind auch PFAS umfasst.127 Konkretisiert wird das Trendumkehrgebot insbesondere durch die Bestimmung in Art. 5 GrW-Richtlinie bzw. 10 f. GrwV. Nach Art. 5 Abs. 1 GrW-Richtlinie mssen die Mitgliedstaaten bei Grundwasserkrpern, die als gefhrdet eingestuft sind,128 jeden signifikanten und anhaltend steigenden Schadstofftrend ermitteln. Nach Art. 5 Abs. 2 GrW-Richtlinie ist bei Trends, die eine signifikante Gefahr fr die Qualitt der aquatischen oder terrestrischen kosysteme, fr die menschliche Gesundheit oder fr - tatschliche oder potenzielle - legitime Nutzungen der Gewsser darstellen, gem Anhang IV Teil B mit Hilfe des in Art. 11 Wasserrahmenrichtlinie genannten Manahmenprogramms eine Trendumkehr zu bewirken, um die Grundwasserverschmutzung schrittweise zu verringern und eine Verschlechterung zu verhindern. Von besonderer Bedeutung fr Grundwasserbelastungen aus Punktquellen und kontaminierten Bden ist die Regelung in Art. 5 Abs. 5 GrW-Richtlinie, welche besondere Anforderungen an die Trendermittlung stellt.129 Nach Anhang IV Teil B GrW-Richtlinie ist der Ausgangspunkt fr Durchfhrungsmanahmen zur Trendumkehr grundstzlich dann erreicht, wenn die Konzentration des Schadstoffs 75 % der Parameterwerte der Grundwasserqualittsnormen bzw. festgelegten Schwellenwerte entspricht.130 Auch an dieser Stelle manifestiert sich die Bedeutung der gebotenen Festlegung eines Schwellenwertes entsprechend den Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 1 lit. b) GrW-Richtlinie bzw. 5 Abs. 1 S. 2 GrwV. 126 Reese, ZUR 2022, 647 (653); ebenso Fabender, ZUR 2022, 655 (656 ff.) mit umfassenden Ausfhrungen zum Trendumkehrgebot. 127 Fabender, ZUR 2022, 655 (656). 128 Zu diesem Tatbestandsmerkmal und dessen Vorliegen in Bezug auf die Grundwasserbelastung durch PFAS eingehend Fabender, ZUR 2022, 655 (658 f.). 129 Siehe hierzu nher Fabender, ZUR 2022, 655 (657). 130 Nach 10 Abs. 2 S. 3 GrwV legt die zustndige Behrde frhere Ausgangskonzentrationen fr Manahmen der Trendumkehr fest, soweit dies - was im Falle der PFAS-Belastung der Fall sein knnte - aus Grnden des Schutzes der Trinkwasserversorgung oder Gewsser- oder Landkosysteme erforderlich ist. 43 Somit ist im Rahmen der Bewirtschaftungsplanung in Bezug auf PFAS auch dem Gebot der Trendumkehr Rechnung zu tragen. hh. Verpflichtung zur Verhinderung von Schadstoffeintrgen in das Grundwasser Staatliche Handlungserfordernisse in Bezug auf die PFAS-Belastung resultieren auch aus der Verpflichtung in Art. 4 Abs. 1 lit. b) i) Wasserrahmenrichtlinie zur Durchfhrung der erforderlichen Manahmen, um die ,,Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser zu verhindern oder zu begrenzen".131 Fr dieses Gebot gilt nach Art. 6 Abs. 3 GrWRichtlinie ein eigenstndiges Ausnahmeregime. Fr die Anwendbarkeit dieses Bewirtschaftungsziels auf Kontaminationsflle wie desjenigen in der Region Mittelbaden (Rastatt) drfte es insbesondere darauf ankommen, ob bei einem Eintrag in das Grundwasser ber den Boden durch Auswaschung nur der menschlich verursachte Eintrag in den Boden (der ggf. schon in der Vergangenheit liegt) vom gesetzlich nicht definierten Begriff der ,,Einleitung" erfasst ist oder auch der (aufgrund langer Sickerzeiten) spter eintretende bzw. in der Zukunft liegende tatschliche bertritt der Stoffe in das Grundwasser. Bei einer am Sinn und Zweck der Bestimmung orientierten Auslegung der Bestimmung drfte Letzteres zu bejahen sein. In Art. 6 Abs. 1 GrW-Richtlinie wird konkretisiert, dass die Mitgliedstaaten zur Erreichung des oben genannten Ziels sicherstellen mssen, dass die gem Art. 11 Wasserrahmenrichtlinie erstellten Manahmenprogramme ,,alle zur Verhinderung von Eintrgen gefhrlicher Stoffe in das Grundwasser erforderlichen Manahmen" enthalten mssen, wobei insbesondere die in Anhang VIII Nummern 1 bis 6 Wasserrahmenrichtlinie genannten Familien oder Gruppen von Schadstoffen zu bercksichtigen sind. In Anhang VIII Nr. 5 Wasserrahmenrichtlinie sind persistente und bioakkumulierende organische toxische Stoffe aufgefhrt. PFAS erfllen diese Eigenschaften.132 Unter einem ,,Eintrag gefhrlicher Stoffe in das Grundwasser" ist nach Art. 2 Nr. 4 GrWRichtlinie ein ,,durch menschliche Ttigkeiten bewirkter direkter oder indirekter Eintrag von Schadstoffen in das Grundwasser" zu verstehen. Erfasst werden daher auch die Ausbringung von Stoffen auf Bden, die erst durch Auswaschung in das Grundwasser gelangen. 131 Hierzu ausfhrlich Fabender, ZUR 2022, 655 (661 ff.). 132 Fabender, ZUR 2022, 655 (661). 44 c. Anforderungen an die Manahmenprogramme in Bezug auf PFAS Die Anforderungen an die Manahmenprogramme sind in Art. 11 Wasserrahmenrichtlinie und im nationalen Recht in 82 WHG geregelt. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift dienen die Manahmenprogramme der ,,Erreichung" der Bewirtschaftungsziele: ,,Fr jede Flussgebietseinheit ist nach Magabe der Abstze 2 bis 6 ein Manahmenprogramm aufzustellen, um die Bewirtschaftungsziele nach Magabe der 27 bis 31, 44 und 47 zu erreichen. Die Manahmenprogramme mssen daher unter Bercksichtigung der geltend gemachten Ausnahmebestimmungen zur Realisierung des guten Zustands der Gewsser, zur Verhinderung von Verschlechterungen des Gewsserzustands und zur Umkehr signifikant steigender Trends geeignet sein. Ergnzende Anforderungen an das Manahmenprogramm in Bezug auf das Einleitungsverbot und Trendumkehrgebot ergeben sich fr das Grundwasser aus Art. 5 Abs. 2, Art. 6 GRW-RICHTLINIE bzw. 10 Abs. 2, 13 GrwV und fr Oberflchengewsser aus Art. 3 Abs. 6 S. 2 Richtlinie 2008/105/EG bzw. 15 Abs. 2 OGewV. In das Manahmenprogramm sind grundlegende und, soweit erforderlich, ergnzende Manahmen aufzunehmen, 82 Abs. 2 WHG. Grundlegende Manahmen sind nach 82 Abs. 2 WHG alle in Art. 11 Abs. 3 Wasserrahmenrichtlinie bezeichneten Manahmen. Diese sind zwingend in das Manahmenprogramm aufzunehmen. Der fr ergnzende Manahmen bestehende Vorbehalt ,,soweit erforderlich" gilt fr sie nicht. Hinsichtlich des ,,ob" dieser grundlegenden Manahmen daher besteht kein Ermessen, nur hinsichtlich der Regelungsintensitt.133 Ergnzende Manahmen, insbesondere im Sinne von Art. 11 Abs. 4 in Verbindung mit Anhang VI Teil B Wasserrahmenrichtlinie, werden gem 82 Abs. 3 WHG zustzlich zu den grundlegenden Manahmen in das Manahmenprogramm aufgenommen, soweit dies erforderlich ist, um die Bewirtschaftungsziele nach Magabe der 27 bis 31, 44 und 47 zu erreichen. Ergnzende Manahmen knnen auch getroffen werden, um einen weitergehenden Schutz der Gewsser zu erreichen. 133 Durner, in: Landmann/Rohmer, UmwRG, WHG, 82 Rn. 44. 45 Der Begriff ,,Manahme" ist weit zu verstehen und umfasst neben gesetzlichen Vorgaben auch verwaltungs- oder privatrechtliche Manahmen, fiskalische Strategien oder Aufklrungsmanahmen.134 Wie gro das Spektrum der in Betracht kommenden Manahmen ist, verdeutlicht ihre nicht abschlieende Aufzhlung nach Anhang VI Wasserrahmenrichtlinie. Bei der Gewsserbewirtschaftung ist auch der im nationalen Recht verankerte Grundsatz aus 6 Abs. 1 Nr. 4 WHG zu beachten, wonach die bei der Gewsserbewirtschaftung bestehenden und knftigen Nutzungsmglichkeiten insbesondere fr die ffentliche Wasserversorgung zu erhalten oder zu schaffen sind. Im Folgenden werden zunchst die fr PFAS relevanten grundlegenden Manahmen aufgefhrt (aa.). Anschlieend werden einschlgige Zielvorgaben errtert, fr deren Erreichung die Manahmenprogramme ggf. ergnzende Manahmen enthalten mssen (bb.). aa. Einschlgige grundlegende Manahmen In Bezug auf die PFAS erscheinen insbesondere folgende grundlegende Manahmen relevant: (1) Manahmen zur Umsetzung gemeinschaftlicher Wasserschutzvorschriften Nach Art. 11 Abs. 3 lit. a) Wasserrahmenrichtlinie beinhalten die ,,grundlegenden Manahmen" u.a. ,,Manahmen zur Umsetzung gemeinschaftlicher Wasserschutzvorschriften einschlielich der Manahmen gem den Rechtsvorschriften nach (...) Anhang VI". In Anhang VI sind verschiedene Gewsserschutzvorschriften aufgefhrt, darunter auch die ehemalige Richtlinie 80/778/EWG zur Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch. Obwohl in dieser statischen Verweisung die neue TrinkW-Richtlinie nicht genannt wird, drfte diese gleichwohl heranzuziehen sein, zumal das Abstellen auf einen aufgehobenen Rechtsakt praktisch keinen Sinn ergibt.135 Jedenfalls wre die neue TrinkW-Richtlinie jedenfalls im Rahmen des im letzten Spiegelstrich des Art. 11 Abs. 3 lit. a) Wasserrahmenrichtlinie aufgefhrten Auffangtatbestands der ,,sonstigen einschlgigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts" zu bercksichtigen.136 134 Durner, in: Landmann/Rohmer, UmwRG, WHG, 82 Rn. 44. 135 So auch zum Verweis auf die frhere IVU-Richtlinie Durner, in: Landmann/Rohmer, UmwR, WHG, 82 Rn. 50. 136 Durner (Fun. 136), Rn. 50. 46 Der Unionsgesetzgeber wollte mit der neuen TrinkW-Richtlinie eine weitestmgliche Kohrenz zwischen den Vorgaben zum Trinkwasserschutz und den Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie herstellen. Im Kommissionsvorschlag zur Richtlinie 2020/2184 heit es, der nderungsentwurf ergnze ,,insbesondere die Art. 6, 7 und 8 der Wasserrahmenrichtlinie, die Auflagen zur Identifizierung und berwachung der fr die Trinkwasserentnahme genutzten Wasserkrper und fr die Ausweisung von Schutzgebieten fr diese Wasserkrper enthalten. Er ergnzt auerdem Art. 11 der genannten Richtlinie dahingehend, dass die Mitgliedstaaten zur Aufstellung von Manahmenprogrammen verpflichtet werden, die auch Manahmen zum Schutz von Trinkwasserentnahmegebieten umfassen."137 Bei der somit gebotenen Umsetzung der Vorschriften der TrinkW-Richtlinie werden knftig auch die Prventiv- und Risikominderungsmanahmen, die im Rahmen des nach Art. 8 Abs. 4 dieser Richtlinie ab dem 12. Juli 2027 durchzufhrenden Risikomanagements identifiziert wurden, zu bercksichtigen sein.138 (2) Manahmen zur Umsetzung von Art. 9 Wasserrahmenrichtlinie Zu den grundlegenden Manahmen gehren auch Manahmen, die als geeignet fr die Ziele des Art. 9 angesehen werden. Es mssen daher Manahmen festgelegt werden, dass die verschiedenen Wassernutzer unter ,,Bercksichtigung des Verursacherprinzips einen angemessenen Beitrag leisten zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen". Auch diese Bestimmung verlangt die Heranziehung der Verursacher der Gewsserverschmutzung zur Kostentragung. (3) Manahmen zur Erreichung der Anforderungen des Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie Besonders deutlich wird die enge Verknpfung zwischen Bewirtschaftungsplanung und Trinkwasserschutz in Art. 11 Abs. 3 lit. d) Wasserrahmenrichtlinie. Hiernach sind als grundlegende Manahmen auch Manahmen ,,zur Erreichung der Anforderungen nach Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie, einschlielich Manahmen zum Schutz der Wasserqualitt, um den bei der Gewinnung von Trinkwasser erforderlichen Umfang der Aufbereitung zu verringern", festzusetzen. 137 COM(2017) 253 final, S. 3. 138 Hierzu nher unter C.I.7.c.bb. 47 Die nach Art. 7 Wasserrahmenrichtlinie zu ergreifenden Manahmen zum Schutz der Qualitt der Gewsser mit dem Ziel der Verringerung des Aufwands der Trinkwasseraufbereitung sind somit auch zwingender Gegenstand des Manahmenprogramms. (4) Manahmen zur Begrenzung von Einleitungen ber Punktquellen Nach Art. 11 Abs. 3 lit. g) Wasserrahmenrichtlinie sind bei ,,Einleitungen" ber Punktquellen, die ,,Verschmutzungen" verursachen knnen, prventiv wirkende Manahmen wie Verbote der Einleitung von Schadstoffen in das Wasser, Genehmigungserfordernisse oder zumindest Emissionsbegrenzungen fr die betreffenden Schadstoffe, einschlielich Begrenzungen nach den Art. 10 und 16, vorzusehen. Der Begriff ,,Verschmutzung" wird in Art. 2 lit. 33 Wasserrahmenrichtlinie definiert als ,,die durch menschliche Ttigkeiten direkt oder indirekt bewirkte Freisetzung von Stoffen oder Wrme in Luft, Wasser oder Boden, die der menschlichen Gesundheit oder der Qualitt der aquatischen kosysteme oder der direkt von ihnen abhngigen Landkosysteme schaden knnen, zu einer Schdigung von Sachwerten fhren oder eine Beeintrchtigung oder Strung des Erholungswertes und anderer legitimer Nutzungen der Umwelt mit sich bringt." Zu den ,,Schadstoffen" zhlen nach Anhang VIII Wasserrahmenrichtlinie insbesondere auch ,,persistente Kohlenwasserstoffe sowie persistente und bioakkumulierende organische toxische Stoffe". Hierzu zhlen auch perfluorierte Verbindungen. Der Begriff der ,,Einleitung" wird in der Wasserrahmenrichtlinie nicht definiert. Definiert wird lediglich der Begriff ,,unmittelbare Einleitung in das Grundwasser", worunter nach Art. 2 Nr. 32 die ,,Einleitung von Schadstoffen in das Grundwasser ohne Versickerung durch den Boden oder den Untergrund" zu verstehen ist. Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass bei einem Eintrag von Schadstoffen in den Boden, die durch Versickerung in das Grundwasser gelangen, ebenfalls eine (mittelbare) Einleitung vorliegt. Dies deckt sich auch mit der Begriffsdefinition des ,,Eintrags von Schadstoffen in das Grundwasser" in Art. 2 Nr. 4 GrW-Richtlinie als ,,einen durch menschliche Ttigkeiten bewirkten direkten oder indirekten Eintrag von Schadstoffen in das Grundwasser." Hieraus folgt, dass die Einleitung von PFAS in Oberflchengewsser und in das Grundwasser (direkt oder mittelbar durch Eintrag in den Boden) zum Gegenstand prventiver Regelungen wie Verbote, Genehmigungsvorbehalte oder zumindest Emissionsbegrenzungen gemacht werden mssen. Dies erfordert u.a. Anforderungen an die Abreinigung von Direkteinleitern. 48 (5) Manahmen zur Beseitigung der Verschmutzung von Oberflchengewssern durch prioritre Stoffe Nach Art. 11 Abs. 3 lit. k) Wasserrahmenrichtlinie in die Manahmenprogramme aufzunehmen sind zudem auch Manahmen zur ,,Beseitigung der Verschmutzung" der Oberflchengewsser durch prioritre Stoffe (darunter PFOS) und die ,,schrittweise Reduzierung" der Verschmutzung durch ,,andere Stoffe, die sonst das Erreichen der gem Art. 4 fr die betreffenden Oberflchengewsser festgelegten Ziele durch die Mitgliedstaaten verhindern wrden". Hier werden also die nach Art. 16 Wasserrahmenrichtlinie zu konkretisierenden Manahmen zur Umsetzung des Phasing-Out-Gebotes in Bezug genommen, wobei sich gewisse berschneidungen mit den nach Art. 11 Abs. 3 lit. g) Wasserrahmenrichtlinie zu ergreifenden Manahmen ergeben. (6) Manahmen zur Minderung der Folgen unerwarteter Verschmutzung Fr Kontaminationsflle relevant sein knnte auch die Bestimmung in Art. 11 Abs. 3 lit. l) Wasserrahmenrichtlinie. Hiernach gehren zu den grundlegenden Manahmen ,,alle erforderlichen Manahmen, um (...) den Folgen unerwarteter Verschmutzungen, wie etwa berschwemmungen, vorzubeugen und/oder diese zu mindern, (...) im Falle von Unfllen, die nach vernnftiger Einschtzung nicht vorhersehbar waren, unter Einschluss aller geeigneter Manahmen zur Verringerung des Risikos fr die aquatischen kosysteme." Hieraus folgt, dass auch im Falle unvorhergesehener Ereignisse im Rahmen der Gewsserbewirtschaftung wirksame Manahmen zum Schutz der Gewsser zu ergreifen sind. ii. Ergnzende Manahmen zur Erreichung relevanter Bewirtschaftungsziele ber die grundlegenden Manahmen hinaus mssen die Manahmenprogramme ergnzend alle weiteren Manahmen enthalten, die zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele geeignet und erforderlich sind. Die grundlegenden und ergnzenden Manahmen mssen in ihrer Gesamtheit ausreichen, um die Bewirtschaftungsziele entsprechend der gesetzlichen Vorgaben zu realisieren. Mit Blick auf die oben dargestellten Bewirtschaftungsziele muss das Manahmenprogramm daher geeignete Manahmen enthalten, um in Bezug auf Oberflchengewsser 49 - die in Anlage I UQN-Richtlinie festgelegten Umweltqualittsnormen fr Perfluoroktansure (PFOS) bis zum 22. Dezember 2027 einzuhalten und weitere Verschlechterungen durch einen Anstieg der PFOS-Konzentration zu verhindern, - einen signifikanten Anstieg der PFOS-Konzentrationen in den betreffenden Biota, Schwebstoffen oder Sedimenten zu verhindern, - Einleitungen, Emissionen und Verluste von PFOS entsprechend der von Deutschland festzulegenden Vorgaben zu beenden bzw. schrittweise einzustellen. Hinsichtlich der Bewirtschaftung des Grundwassers muss das Manahmenprogramm geeignete Manahmen enthalten, um - die nach 5 Abs. 1 S. 2 GrwV i.V.m. Anhang II Teil A GrW-Richtlinie von der Flussgebietsbehrde festzulegenden Schwellenwerte fr PFAS einzuhalten und die PFOS-Belastung des Grundwassers auf ein Niveau zu begrenzen, das nicht zu einer Gefhrdung des guten chemischen Zustands der Oberflchengewsser fhrt, - eine Verschlechterung des chemischen Zustands des Grundwassers zu verhindern, - um alle signifikanten und anhaltenden Trends einer Steigerung der Konzentration einschlgiger PFAS-Verbindungen umzukehren, - die Eintrge von PFAS in das Grundwasser zu verhindern, wobei das in Art. 6 Abs. 3 GrW-Richtlinie geregelte spezielle Ausnahmeregime zu beachten ist. Das Spektrum der Manahmen, derer sich die Mitgliedstaaten zur Erreichung dieser Ziele bedienen knnen, ist dabei sehr gro. Anhang VI Teil B Wasserrahmenrichtlinie enthlt eine nicht abschlieende Liste denkbarer ergnzender Manahmen: ,,Die nachstehende, nicht erschpfende Liste enthlt ergnzende Manahmen, die die Mitgliedstaaten innerhalb jeder Flussgebietseinheit als Teil der Manahmenprogramme nach Art. 11 Abs. 4 verabschieden knnen: i) Rechtsinstrumente, ii) administrative Instrumente, iii) wirtschaftliche oder steuerliche Instrumente, iv) Aushandlung von Umweltbereinkommen, v) Emissionsbegrenzungen, vi) Verhaltenskodizes fr die gute Praxis, vii) Neuschaffung und Wiederherstellung von Feuchtgebieten, viii) Entnahmebegrenzungen, ix) Manahmen zur Begrenzung der Nachfrage, unter anderem Frderung einer angepassten landwirtschaftlichen Produktion wie z. B. Anbau von Frchten mit niedrigem Wasserbedarf in Drregebieten, 50 x) Manahmen zur Verbesserung der Effizienz und zur Frderung der Wiederverwendung, unter anderem Frderung von Technologien mit hohem Wassernutzungsgrad in der Industrie und wassersparende Bewsserungstechniken, xi) Bauvorhaben, xii) Entsalzungsanlagen, xiii) Sanierungsvorhaben, xiv) knstliche Anreicherung von Grundwasserleitern, xv) Fortbildungsmanahmen, xvi) Forschungs-, Entwicklungs- und Demonstrationsvorhaben, xvii) andere relevante Manahmen." 7. PFAS im europischen Trinkwasserrecht Relevante Anforderungen an die Trinkwasserqualitt und einen vorsorgenden Gewsserschutz enthlt auch die neue TrinkW-Richtlinie. a. Qualittsstandards fr PFAS im Trinkwasser Nach der allgemeinen Verpflichtung in Art. 4 Abs. 1 TrinkW-Richtlinie ergreifen die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Manahmen, um die Genusstauglichkeit und Reinheit des Wassers fr den menschlichen Gebrauch sicherzustellen. Dies setzt u.a. die Einhaltung der in Anhang I festgelegten Mindestanforderungen voraus.139 Die im Jahr 2020 novellierte TrinkW-Richtlinie sieht in Anhang I Teil B zwei chemische Parameter fr PFAS vor: Zum einen ein Parameter fr ,,PFAS gesamt" in Hhe von 0,50 g/l. Dieser Wert bezieht sich auf die ,,Gesamtheit der per- und polyfluorierten Alkylsubstanzen". Er soll nach der Bestimmung in Anhang I Teil B erst gelten, ,,sobald technische Leitlinien fr die berwachung dieses Parameters gem Art. 13 Abs. 7 entwickelt wurden". Fr die Bestimmung dieses Parameterwertes entwickelt die Kommission bis zum 12. Januar 2024 die noch notwendigen technischen Richtlinien.140 Zum anderen sieht Anhang I Teil B TrinkW-Richtlinie einen Summenparameter in Hhe von 0,10 g/l vor, der fr die Summe der in Anhang III, Teil B, Punkt 3 gelisteten 20 Einzelsubstanzen gilt: Perfluorbutansure (PFBA) Perfluorpentansure (PFPeA) Perfluorhexansure (PFHxA) Perfluorheptansure (PFHpA) Perfluoroctansure (PFOA) 139 Art. 4 Abs. 1 lit. b) TrinkW-Richtlinie. 140 Art. 13 Abs. 7 TrinkW-Richtlinie. 51 Perfluornonansure (PFNA) Perfluordecansure (PFDA) Perfluorundecansure (PFUnDA) Perfluordodecansure (PFDoDA) Perfluortridecansure (PFTrDA) Perfluorbutansulfonsure (PFBS) Perfluorpentansulfonsure (PFPeS) Perfluorhexansulfonsure (PFHxS) Perfluorheptansulfonsure (PFHpS) Perfluoroctansulfonsure (PFOS) Perfluornonansulfonsure (PFNS) Perfluordecansulfonsure (PFDS) Perfluorundecansulfonsure Perfluordodecansulfonsure Perfluortridecansulfonsure Den Mitgliedstaaten wird freigestellt, zwischen diesen beiden Anforderungen zu whlen bzw. auch beide anzuwenden. Diese oben genannten Einzelsubstanzen sollen nach Anhang III Teil B Nummer 3 auf der Grundlage der von der EU-Kommission zu entwickelnden Leitlinien analysiert werden. Sie sind zu berwachen, wenn die Risikobewertung und das Risikomanagement der Einzugsgebiete von Entnahmestellen, die gem Art. 8 durchgefhrt werden, ergeben, dass diese Stoffe in einem bestimmten Wasserversorgungsgebiet wahrscheinlich auftreten.141 Hinsichtlich des durch die chemischen Parameter zu PFAS gewhrleisteten Schutzniveaus ist einerseits festzustellen, dass diese ber die Empfehlungen der WHO zur Trinkwasserqualitt hinausgehen. Die WHO empfiehlt lediglich (relativ hohe) Parameterwerte fr PFOS (0,4 g/l) und PFOA (4 g/l).142 In der Begrndung des Verordnungsentwurfs wird die Festlegung strengerer Parameter damit begrndet, dass PFOS und PFOA zwar die gngigsten Stoffe sind, diese jedoch durch hnliche PFAS mit hufig krzeren Ketten 141 Art. 13 Abs. 4 i.V.m. Anhang III Teil B Nummer 3 TrinkW-Richtlinie. 142 WHO - Regional Office for Europe (2017): Drinking Water Parameter Cooperation Project: Support to the revision of Annex I Council Directive 98/83/EC on the Quality of Water Intended for Human Consumption (Drinking Water Directive); Recommendations. https://ec.europa.eu/environment/water/waterdrink/pdf/WHO_parameter_report.pdf (letzter Zugriff: 31.08.2020). 52 ersetzt wurden und daher fr die Gruppe anthropogener persistenter Chemikalien nicht lnger reprsentativ sind und zudem strengere Trinkwassergrenzwerte u.a. in Schweden und den USA zeigen, dass niedrigere als die von der WHO empfohlenen Parameterwerte durchaus realisierbar sind.143 Andererseits knnten die chemischen Parameter noch hinter dem wissenschaftlichen Erkenntnisstand zurckbleiben, zumal sie die neuen Erkenntnisse der EFSA zu PFAS vom 9. Juli 2020, welche verschrfte Empfehlungen zur Begrenzung der PFAS-Aufnahme enthalten,144 noch nicht bercksichtigen. Art. 25 TrinkW-Richtlinie sieht fr die Einhaltung der in Anhang I geregelten chemischen Parameter eine bergangsfrist bis zum 12. Januar 2026 vor. Die Mitgliedstaaten mssen die ntigen Manahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass im Wasser fr den menschlichen Gebrauch bis zu diesem Zeitpunkt die fr PFAS gesamt und Summe der PFAS festgelegten Parameter in Anhang I Teil B eingehalten werden. Zuvor sind die Wasserversorger nicht verpflichtet, Wasser fr den menschlichen Gebrauch entsprechend der PFAS-Parameter zu berwachen.145 b. Verpflichtung zur Festlegung weiterer zum Gesundheitsschutz erforderlicher Parameter ber die Verpflichtung zur Einhaltung der in Anhang I geregelten chemischen Parameter im Trinkwasser hinaus sind die Mitgliedstaaten - als Ausdruck des Vorsorgeprinzips - dazu verpflichtet, ,,Werte fr zustzliche, in Anhang I nicht enthaltene Parameter fest[zulegen], wenn der Schutz der menschlichen Gesundheit in ihrem Hoheitsgebiet oder in einem Teil davon dies erfordert".146 Die Werte mssen zumindest die Anforderungen von Art. 4 Abs. 1 lit. a TrinkW-Richtlinie erfllen, also sicherstellen, dass das Wasser keine Mikroorganismen, Parasiten und Stoffe jedweder Art enthlt, die, in einer gewissen Anzahl bzw. Konzentration, eine ,,mgliche Gefahr fr die menschliche Gesundheit" darstellen. c. Risikobasierter Ansatz fr sicheres Trinkwasser Neu eingefhrt wurde mit Art. 7 bis Art. 10 TrinkW-Richtlinie ein verpflichtender risikobasierter Ansatz fr sicheres Trinkwasser, mit dem durch eine bessere Bewirtschaftung der 143 Vorschlag fr eine Richtlinie ber die Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch (Neufassung), COM(2017) 753 final, S. 19 f. 144 EFSA, Scientific Opinion - Risk to human health related to the presence ofperfluoroalkyl substances in food, 9. July 2020, doi: 10.2903/j.efsa.2020.6223. 145 Art. 25 Abs. 2 TrinkW-Richtlinie. 146 Art. 5 Abs. 3 TrinkW-Richtlinie. 53 Ressource Wasser das Risiko von Verschmutzungen mglichst frhzeitig vermieden und somit die Aufbereitung von Wasser fr den menschlichen Gebrauch am Ende der Kette vermieden oder minimiert werden soll. Dieser risikobasierte Ansatz basiert auf dem Trinkwassersicherheitsplan (Water Safety Plan-Konzept (WSP) der WHO). Die WHO hatte in ihren Trinkwasserleitlinien aus dem Jahr 2003 erstmals unter dem Begriff ,,Water Safety Plan" eine umfassende Risikoermittlung und Risikomanagement empfohlen, mit der gesundheitliche Risiken in allen Prozessen vom ,,Einzugsgebiet bis zum Zapfhahn" systematisch ermittelt, bewertet und beherrscht werden sollen.147 Der risikobasierte Ansatz umfasst u.a. eine Risikobewertung und ein Risikomanagement der Einzugsgebiete von Entnahmestellen fr Wasser fr den menschlichen Gebrauch gem Art. 8 TrinkW-Richtlinie. Daneben sind in Art. 9 und Art. 10 TrinkW-Richtlinie eine Risikobewertung des Versorgungssystems und von Hausinstallationen vorgesehen, welche jedoch vorliegend ausgeklammert werden. Ziel dieses risikobasierten Ansatzes ist insbesondere die Minderung des Umfangs der Aufbereitung zur Trinkwassergewinnung. In Erwgungsgrund 17 der TrinkW-Richtlinie heit es insoweit: ,,(17) Die Risikobewertung und das Risikomanagement der Einzugsgebiete von Entnahmestellen sollten einem ganzheitlichen Ansatz folgen und darauf ausgerichtet sein, den fr die Gewinnung von Wasser fr den menschlichen Gebrauch erforderlichen Umfang der Aufbereitung zu verringern, indem beispielsweise die Belastungen reduziert werden, die zur Verunreinigung bzw. zu einem Risiko der Verunreinigung von Wasserkrpern fhren, denen Wasser fr den menschlichen Gebrauch entnommen wird. Zu diesem Zweck sollten die Mitgliedstaaten die Einzugsgebiete von Entnahmestellen charakterisieren und Gefhrdungen sowie Gefhrdungsereignisse, die die Wasserqualitt beeintrchtigen knnten, wie mgliche Verunreinigungsquellen im Zusammenhang mit diesen Einzugsgebieten, ermitteln. Der neue risikobasierte Ansatz tritt neben die oben errterten Verpflichtungen zum Schutz der Gewsser vor Verschmutzung aus der Wasserrahmenrichtlinie und ihren 147 WHO, Guidelines for drinking-water quality, health criteria and other supporting information, Geneva, 2003, S. 8: ,,A water safety plan is designed to ensure that water services meet agreed national standards and institutional targets and has three principal components: a system assessment; identification of control measures and associated operational monitoring; and a management plan." 54 Tochterrichtlinien und bauen auf diesen auf (,,unbeschadet der Art. 4 bis 8 der Richtlinie 2000/60/EG"). In Erwgungsgrund 18 TrinkW-Richtlinie wird das Verhltnis zu den Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie wie folgt beschrieben: ,,(18) Die Mitgliedstaaten sind gem der Richtlinie 2000/60/EG verpflichtet, Wasserkrper, die fr die Entnahme von Wasser fr den menschlichen Verbrauch genutzt werden, zu ermitteln, sie zu berwachen und die erforderlichen Manahmen zu treffen, um eine Verschlechterung ihrer Qualitt zu verhindern und so den fr die Gewinnung von Wasser, das fr den menschlichen Gebrauch geeignet ist, erforderlichen Umfang der Aufbereitung zu verringern. Um eine Doppelung von Verpflichtungen zu vermeiden, sollten die Mitgliedstaaten bei der Ermittlung von Gefhrdungen und Gefhrdungsereignissen auf verfgbare berwachungsergebnisse zurckgreifen, die fr die Einzugsgebiete reprsentativ sind und gem den Art.n 7 und 8 der Richtlinie 2000/60/EG oder sonstigen einschlgigen Rechtsvorschriften der Union ermittelt wurden. Trotzdem knnte in Fllen, in denen solche berwachungsdaten nicht zur Verfgung stehen, die berwachung relevanter Parameter, Stoffe oder Schadstoffe eingerichtet werden, um die Charakterisierung der Einzugsgebiete und die Bewertung potenzieller Risiken zu untersttzen. Eine solche berwachung sollte unter Bercksichtigung lokaler Gegebenheiten und Verunreinigungsquellen eingerichtet werden." Die Risikobewertung und das Risikomanagement sind erstmals bis zum 12. Juli 2027 durchzufhren.148 Diese Frist soll die Mitgliedstaaten jedoch nicht daran hindern, dafr zu sorgen, dass ,,nach der Erkennung und Bewertung der Risiken mglichst bald Manahmen ergriffen werden".149 aa. Risikobewertung Die von den Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 2 TrinkW-Richtlinie sicherzustellende Risikobewertung der Einzugsgebiete von Entnahmestellen von Wasser fr den menschlichen Gebrauch erfordert zunchst die ,,Identifizierung der Gefhrdungen und Gefhrdungsereignisse in den Einzugsgebieten von Entnahmestellen sowie Bewertung deren mglicher Risiken fr die Qualitt des Wassers fr den menschlichen Gebrauch; bei dieser Bewertung werden mgliche Risiken bewertet, die eine Verschlechterung der Wasserqualitt in einem Ausma bewirken knnten, das ein Risiko fr die menschliche Gesundheit darstellen knnte." Der Begriff des ,,Risikos" wird in Art. 3 Nr. 9 TrinkW-Richtlinie definiert als 148 Art. 7 Abs. 4 TrinkW-Richtlinie. 149 Art. 7 Abs. 7 TrinkW-Richtlinie. 55 ,,eine Kombination der Wahrscheinlichkeit des Eintretens eines Gefhrdungsereignisses und des Schadensausmaes, sollten die Gefhrdung und das Gefhrdungsereignis im System zur Versorgung mit Wasser fr den menschlichen Gebrauch auftreten." Der Begriff ,,Gefhrdung" ist nach Art. 3 Nr. 7 TrinkW-Richtlinie definiert als ,,ein biologisches, chemisches, physikalisches oder radiologisches Agens im Wasser oder einen anderen Aspekt des Zustands von Wasser, das bzw. der die menschliche Gesundheit beeintrchtigen kann. Unter ,,Gefhrdungsereignis" ist nach Art. 3 Nr. 8 TrinkW-Richtlinie ein Ereignis zu verstehen, das ,,zu Gefhrdungen in Bezug auf das System zur Versorgung mit Wasser fr den menschlichen Gebrauch fhrt oder bewirkt, dass Gefhrdungen fr dieses System nicht beseitigt werden." Ein solches Gefhrdungsereignis drfte in Fllen einer Boden- und Grundwasserkontamination wie der in Rastatt anzunehmen sein. Die Mitgliedstaaten mssen zudem eine ,,geeignete berwachung" der Gewsser auf relevante Parameter, Stoffe oder Schadstoffe sicherstellen. Diese sind auszuwhlen aus den unter der TrinkW-Richtlinie, der GrW-Richtlinie, der UQN-Richtlinie oder der Wasserrahmenrichtlinie festgelegten Parametern, Grenz- oder Schwellenwerten und allen ,,anderen fr Wasser fr den menschlichen Gebrauch relevanten Schadstoffen", die bei der Identifizierung von Gefhrdungen und Gefhrdungsereignissen nach Art. 8 Abs. 2 lit. b TrinkW-Richtlinie ermittelt wurden. Diese Vorgabe drfte aufgrund des Gefahrenpotentials von Spurenstoffen in vielen Fllen eine Verpflichtung zur berwachung dieser Stoffe auslsen. Fr die Erfllung dieser Aufgaben knnen die Mitgliedstaaten auf die unter der Wasserrahmenrichtlinie gesammelten Informationen und durchgefhrten berwachungsmanahmen zurckgreifen.150 Wasserversorger werden in Art. 8 Abs. 3 TrinkW-Richtlinie dazu verpflichtet, die zustndigen Behrden ber Trends und eine ungewhnliche Anzahl oder Konzentration der berwachten Parameter, Stoffe oder Schadstoffe zu informieren. In den Erwgungsgrnden zur TrinkW-Richtlinie wird ergnzend ausgefhrt, dass die Risikobewertung ,,im Einklang mit den WHO-Leitlinien und dem WHO-Handbuch fr den Wassersicherheitsplan" erfolgen soll und regelmig - u.a. als Reaktion auf Bedrohun- 150 Art. 8 Abs. 2 S. 2-4 TrinkW-Richtlinie. 56 gen aufgrund von klimabedingten Wetterextremen, bekannten nderungen der menschlichen Ttigkeit im Entnahmegebiet oder ressourcenbezogenen Vorfllen - berprft werden soll.151 bb. Risikomanagement Auf der Grundlage der Ergebnisse dieser Risikobewertung erstellen die Mitgliedstaaten ein Risikomanagement zur Verhinderung oder Beherrschung der erkannten Risiken, um die Qualitt des Wassers fr den menschlichen Gebrauch zu sichern. (1) Prventiv- und Minderungsmanahmen Dieses Risikomanagement beruht auf der Festlegung von Prventiv- und Minderungsmanahmen. Art. 8 Abs. 4 TrinkW-Richtlinie sieht in dieser Hinsicht vor: ,,Auf der Grundlage der Ergebnisse der gem Abs. 2 durchgefhrten Risikobewertung stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass gegebenenfalls die folgenden Risikomanagementmanahmen zur Verhinderung oder Beherrschung der erkannten Risiken getroffen werden, beginnend mit den Prventivmanahmen: a) Festlegung und Durchfhrung von Prventivmanahmen in den Einzugsgebieten von Entnahmestellen, zustzlich zu den gem Art. 11 Abs. 3 Buchstabe d der Richtlinie 2000/60/EG vorgesehenen oder getroffenen Manahmen, soweit das zur Sicherung der Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch erforderlich ist; gegebenenfalls werden diese Prventivmanahmen in die Manahmenprogramme gem Art. 11 jener Richtlinie aufgenommen; gegebenenfalls stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Verursacher in Zusammenarbeit mit den Wasserversorgern und sonstigen relevanten Interessentrgern diese Prventivmanahmen nach Magabe der Richtlinie 2000/60/EG ergreifen; b) Festlegung und Durchfhrung von Minderungsmanahmen in den Einzugsgebieten von Entnahmestellen, zustzlich zu den gem Art. 11 Abs. 3 Buchstabe d der Richtlinie 2000/60/EG vorgesehenen oder getroffenen Manahmen, soweit das zur Sicherung der Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch erforderlich ist; gegebenenfalls werden diese Minderungsmanahmen in die Manahmenprogramme gem Art. 11 jener Richtlinie aufgenommen; gegebenenfalls stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Verursacher in Zusammenarbeit mit den Wasserversorgern und sonstigen relevanten Interessentrgern diese Minderungsmanahmen nach Magabe der Richtlinie 2000/60/EG ergreifen; 151 Erwgungsgrund 15 TrinkW-Richtlinie. 57 Die Begriffe der Prventiv- und Minderungsmanahmen werden in der Richtlinie nicht definiert. Der Richtlinienvorschlag der EU-Kommission war in dieser Hinsicht noch aussagekrftiger. Er umschrieb Prventivmanahmen als solche Manahmen, die zur ,,Reduzierung des Umfangs der erforderlichen Aufbereitung und zum Schutz der Wasserqualitt" dienen.152 Das Europische Parlament schlug ergnzend vor, dass die Prventionsmanahmen ber die Reduzierung des Aufbereitungsumfangs auch der ,,Vermeidung der Aufbereitung" dienen sollen.153 Die ,,Minderungsmanahmen" wurden im Kommissionsvorschlag als Manahmen umschrieben als Manahmen, die nach der durchgefhrten berwachung ,,fr erforderlich gehalten werden, um die Verschmutzungsquelle zu ermitteln und zu beseitigen". Das EU-Parlament schlug eine ergnzende Klarstellung dahingehend vor, dass die Minderungsmanahmen neben der Ermittlung und Beseitigung der Verschmutzungsquelle auch geeignet sein mssen, ,,jegliche zustzliche Aufbereitung zu vermeiden, wenn Prventionsmanahmen als nicht umsetzbar oder als nicht wirksam genug erachtet werden, um die Verschmutzungsquelle zeitnah zu beseitigen".154 Diese nderungsvorschlge des Parlaments wurden wie folgt begrndet: ,,In einigen Mitgliedstaaten haben die Versorgungsunternehmen nicht die rechtlichen Befugnisse, eigenmchtig Prventions- oder Minderungsmanahmen zu beschlieen und umzusetzen, weil allein die Behrden diese Befugnis haben. Um die bereinstimmung mit den Bestimmungen gem Art. 7 Abs. 3 der Wasserrahmenrichtlinie sicherzustellen, sollte mglichst Prventionsmanahmen zur Reduzierung des Umfangs der erforderlichen Aufbereitung der Vorzug gegeben werden." In der endgltigen Fassung des Art. 8 Abs. 4 TrinkW-Richtlinie werden die Vorschlge des EU-Parlaments zum einen durch die Klarstellung aufgegriffen, dass Prventivmanahmen der Vorrang vor Minderungsmanahmen zu geben ist (,,beginnend mit Prventivmanahmen"). Die Klarstellung im Richtlinientext, dass die Prventiv- und Minderungsmanahmen ,,zustzlich" zu den gem Art. 11 Abs. 3 lit. d der Richtlinie 2000/60/EG vorgesehenen oder getroffenen Manahmen zu ergreifen sind, zeigt zudem, dass die Manahmen nicht nur der in Art. 7 Abs. 3 Wasserrahmenrichtlinie vorgeschriebenen Reduzierung des Aufbereitungsumfangs dienen sollen, sondern darber hinaus auch - wie vom EU-Parlament vorgeschlagen - der Vermeidung der Aufbereitung. 152 EU-Kommission, Vorschlag vom 1.2.2018 fr eine Richtlinie des Europischen Parlaments und des Rates ber die Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch, COM(2017) 753 final. 153 EU-Parlament, Bericht ber den Vorschlag fr eine Richtlinie des Europischen Parlaments und des Rates ber die Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch, A8-0288/2018, nderungsantrag 81. 154 EU- Parlament, Bericht ber den Vorschlag fr eine Richtlinie des Europischen Parlaments und des Rates ber die Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch, A8-0288/2018, nderungsantrag 83. 58 Die Prventiv- und Minderungsmanahmen sind zustzlich zu den gem Art. 11 Abs. 3 lit. d Wasserrahmenrichtlinie getroffenen Manahmen zu ergreifen, ,,soweit das zur Sicherung der Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch erforderlich ist". Materieller Mastab dieser Erforderlichkeitsprfung drften die Qualittsanforderungen an die Genusstauglichkeit und Reinheit des Gewssers nach Art. 4 TrinkW-Richtlinie sein, welche fr PFAS durch die in Anhang I geregelten chemischen Parameter konkretisiert werden. Sofern zustzliche Prventiv- und Minderungsmanahmen erforderlich sind, werden diese ,,gegebenenfalls" in die Manahmenprogramme nach Art. 11 Wasserrahmenrichtlinie aufgenommen. Diese Formulierung spricht dafr, dass die Aufnahme der Manahmen in das Manahmenprogramm im Ermessen der Mitgliedstaaten steht. Auch die englische Sprachfassung (,,where appropriate") und die franzsische Fassung (,,le cas chant") geben keine verbindliche Festlegung im Manahmenprogramm vor. Fr eine effektive Umsetzung und zur Sicherstellung der notwendigen Kohrenz zwischen den Manahmen zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie und denen zur Umsetzung der TrinkW-Richtlinie erscheint die Festlegung im Manahmenprogramm jedoch sinnvoll. (2) Heranziehung der Verursacher Von besonderem Interesse fr die Frage einer verstrkten Verursacherverantwortung ist der letzte Halbsatz des Art. 8 Abs. 4 lit. a), b) TrinkW-Richtlinie: ,,gegebenenfalls stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Verursacher in Zusammenarbeit mit den Wasserversorgern und sonstigen relevanten Interessentrgern diese Prventivmanahmen [bzw. Minderungsmanahmen] nach Magabe der 155Richtlinie 2000/60/EG ergreifen." Auch hier deutet die Formulierung ,,gegebenenfalls" zunchst auf ein mitgliedstaatliches Ermessen hinsichtlich des ,,Ob" der Heranziehung der Verursacher hin. Andererseits spricht die Formulierung ,,stellen (...) sicher" sowie die Entstehungsgeschichte der Norm dafr, dass die Heranziehung der Verursacher nicht im Belieben der Mitgliedstaaten steht. Der ursprngliche Vorschlag der EU-Kommission nahm die Verursacher noch nicht konkret in Bezug, sondern sah lediglich folgende Verpflichtung der Mitgliedstaaten vor 155 Art. 8 Abs. 4 lit c. TrinkW-Richtlinie. 59 ,,in Zusammenarbeit mit den Versorgungsunternehmen und anderen Interessentrgern die folgenden Manahmen zu treffen oder dafr zu sorgen ..., dass sie von den Versorgungsunternehmen durchgefhrt werden". Das EU-Parlament sprach sich daraufhin fr eine Klarstellung der Aufgabenverteilung zwischen den verschiedenen fr Wasser zustndigen Akteuren (Staat, zustndige Behrden, Versorgungsunternehmen, fr die Verschmutzung oder das Verschmutzungsrisiko zustndige Akteure, Brger) aus, u.a. unter Bercksichtigung des Verursacherprinzips.156 Konkret schlug das EU-Parlament eine verpflichtende Inanspruchnahme der Verursacher bei der Durchfhrung von Prventivmanahmen vor:157 ,,Manahmen, um sicherzustellen, dass die Verursacher in Zusammenarbeit mit den Versorgungsunternehmen und sonstigen relevanten Interessentrgern Prventionsmanahmen zur Reduzierung des Umfangs der erforderlichen Aufbereitung bzw. zur Vermeidung einer Aufbereitung und zum Schutz der Wasserqualitt, einschlielich Manahmen gem Art. 11 Abs. 3 Buchstabe d der Richtlinie 2000/60/EG, sowie zustzliche Manahmen, die aufgrund der gem Abs. 1 Buchstabe d dieses Art.s durchgefhrten berwachung fr erforderlich gehalten werden, ergreifen." Der finale Richtlinientext greift diesen Vorschlag und die dort verwendete Formulierung des ,,Sicherstellens" auf. Diese deutet auf eine Verpflichtung zur Inanspruchnahme der Verursacher hin, was jedoch wegen des unklaren Zusatzes ,,gegebenenfalls" nicht zweifelsfrei ist. cc. Angemessene berwachung und Schutzgebietsfestlegung Sicherzustellen ist zudem eine ,,angemessene berwachung" der Gewsser auf ,,Parameter, Stoffe oder Schadstoffe, die ein Risiko fr die menschliche Gesundheit durch den Konsum von Wasser darstellen oder zu einer nicht hinnehmbaren Verschlechterung der Qualitt des Wassers fr den menschlichen Gebrauch fhren knnten und bei der berwachung gem den Art. 7 und 8 Wasserrahmenrichtlinie nicht bercksichtigt wurden". Schlielich muss im Rahmen des Risikomanagements die Notwendigkeit bewertet werden, Schutzgebiete fr Grund- und Oberflchenwasser gem Art. 7 Abs. 3 Wasserrahmenrichtlinie oder andere einschlgige Gebiete festzulegen oder anzupassen. 156 Europisches Parlament, Bericht ber den Vorschlag fr eine Richtlinie des Europischen Parlaments und des Rates ber die Qualitt von Wasser fr den menschlichen Gebrauch, A8-0288/2018, S. 111. 157 Europisches Parlament, (Fun. 157), nderungsantrag 82. 60 8. PFAS in der EU-Verordnung zu Wasserwiederverwendung Untersuchungen haben gezeigt, dass als mgliche Quelle fr flchenhafte PFAS-Kontaminationen in Bden und die Belastung in Nutzpflanzen kontaminiertes Beregnungswasser in Frage kommt.158 Vor diesem Hintergrund knnen auch die Verpflichtungen der neuen Verordnung (EU) 2020/741 vom 25. Mai 2020 ber Mindestanforderungen fr die Wasserwiederverwendung fr den vorliegenden Kontext relevant sein. Diese trat am 26. Juni 2020 in Kraft und wird am 26. Juni 2023 in den Mitgliedstaaten ihre Gltigkeit erlangen. Art. 5 der Verordnung (EU) 2020/741 regelt eine Verpflichtung der zustndigen Behrden der Mitgliedstaaten, dafr zu sorgen, dass ein sog. ,,Risikomanagementplan fr die Wasserwiederverwendung" erstellt wird. Der Risikomanagementplan fr die Wasserwiederverwendung beruht auf allen in Anhang II genannten wesentlichen Elementen des Risikomanagements. Hierzu gehrt u.a. ,,die proaktive Risikoermittlung und -bewltigung, damit gewhrleistet ist, dass aufbereitetes Wasser sicher genutzt und bewirtschaftet wird und keine Gefahr fr die Umwelt oder die Gesundheit von Mensch oder Tier besteht". Zu diesem Zweck wird ein Risikomanagementplan fr die Wasserwiederverwendung erstellt, der u.a. die Durchfhrung einer Bewertung der Umwelt- und Gesundheitsrisiken und die Einhaltung der Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie, der GrW-Richtlinie und der UQN-Richtlinie voraussetzt. ber diese Mindestanforderungen hinaus sind nach Anhang II Abschnitt A Nr. 5 ,,zustzliche oder strengere oder zustzliche und strengere Anforderungen an die Wasserqualitt und an die berwachung in Betracht zu ziehen, wenn es fr die Sicherstellung eines angemessenen Schutzes der Umwelt und der Gesundheit von Mensch und Tier erforderlich und zweckmig ist". Die zustzlichen Anforderungen knnen dabei insbesondere auch ,,andere Stoffe, die zunehmend Anlass zu Besorgnis geben, einschlielich Mikroschadstoffen und Mikroplastik" betreffen.159 Aus diesen Vorgaben knnen sich auch Anforderungen an die Qualitt von in der Landwirtschaft verwendeten Wassers in Bezug auf PFAS ergeben. 158 BMU, Bericht zu perfluorierten Verbindungen; Reduzierung/Vermeidung, Regulierung und Grenzwerte, einheitliche Analyse- und Messverfahren fr fluororganische Verbindungen, 2017, S. 46. 159 Anhang II Abschnitt B Nr. 5 e) Verordnung (EU) 2020/741. 61 D. Relevanz von PFAS im Rahmen der Bewirtschaftungsplanung des badenwrttembergischen Rheineinzugsgebiets Wie oben festgestellt wurde, muss die PFAS-Belastung Gegenstand der staatlichen Bewirtschaftung der Gewsser nach den Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie sein.160 Diese Erkenntnis ist bei den zustndigen Behrden jedoch nicht angekommen, wie das Beispiel der Planung fr das baden-wrttembergische Einzugsgebiet der Flussgebietseinheit Rhein zeigt, die infolge des Kontaminationsskandals in Rastatt von besonderem Interesse ist.161 In den Planungsunterlagen fr dieses Gebiet wird die PFAS-Belastung der Gewsser trotz umfangreicher Stellungnahmen im Planaufstellungsverfahren, wie derjenigen der Stadtwerke Rastatt, nicht zielgerecht adressiert. Dies soll im Folgenden nher beleuchtet werden. I. Feststellungen im Bewirtschaftungsplan und Manahmenprogramm Im Bewirtschaftungsplan fr das baden-wrttembergische Einzugsgebiet der Flussgebietseinheit Rhein heit es insoweit zu den stofflichen Belastungen durch PFC und deren Auswirkungen auf das Grundwasser: ,,Standorte von Altlasten (Altablagerungen und Altstandorte) sowie Bereiche mit schdlichen Bodenvernderungen stellen eine potenzielle Belastung des Grundwassers dar. (...). In den letzten Jahren wurde festgestellt, dass im Raum Mittelbaden in grerem Umfang landwirtschaftlich genutzte Flchen vorliegen, deren Bden mit per- und polyfluorierten Chemikalien (PFC) verunreinigt sind. Diese Bodenbelastungen haben bereits zu einer Belastung des Grundwassers mit PFC im Abstrom der betroffenen Flchen gefhrt. Grundstzlich werden alle bekannten Altlast- und Altlastverdachtsflchen sowie stoffliche schdliche Bodenvernderungen, von denen Gefhrdungen fr die Schutzgter Wasser, menschliche Gesundheit und Nutzpflanzen ausgehen bzw. ausgehen knnen, bereits nach den Vorgaben des Bundesbodenschutzgesetzes in Verbindung mit der Bundesbodenschutzund Altlastenverordnung (BBodSchV) bzw. den materiellen Vorgaben des Wasserrechts bearbeitet und sind nicht Gegenstand der konkreten Bewirtschaftungsplanung Wasserrahmenrichtlinie" Bewirtschaftungsplan fr den baden-wrttembergischen Anteil der Flussgebietseinheit Rhein, 2021, S. 47 f. Es wird somit keine Notwendigkeit gesehen, im Rahmen der Bewirtschaftungsplanung die Verschmutzung des Grundwassers durch PFAS zu adressieren. Dementsprechend 160 Siehe oben C.III.56. 161 Siehe hierzu auch Kck, ZUR 2020, 643-645; Reese, ZUR 2022, 647-655; Fabender, ZUR 2022, 655664 62 sieht auch das Manahmenprogramm Baden-Wrttembergs zur Flussgebietseinheit Rhein keine entsprechenden Manahmen vor. In Bezug auf Oberflchengewsser wurden im Rahmen der Gewsserberwachung berschreitungen der geltenden Umweltqualittsnorm fr PFOS festgestellt. Zu Grenzwertberschreitungen in Fliegewssern heit es: ,,Andere, in der OGewV ebenfalls als ubiquitr gelistete Stoffe, werden nicht in allen OWK berschritten - vielmehr gibt es unbelastete OWK sowie OWK, die durch definierte Quellen belastet sind. In den Fliegewssern treten hier UQN-berschreitungen auf in (...) 31 FWK fr Perfluoroctansulfonsure (PFOS) (...)." Bewirtschaftungsplan fr den baden-wrttembergischen Anteil der Flussgebietseinheit Rhein, 2021, S. 76 Zu Grenzwertberschreitungen in Seen wird festgestellt: ,,Prioritre Stoffe wurden an 12 Seen in der Wasserphase und 11 Seen in Biota gemessen. Im Vergleich lagen fr den vorhergehenden Bewirtschaftungsplan Messungen der prioritren Stoffe zu 7 Seen in der Wasserphase und 3 Seen in Biota vor. Grenzwertberschreitungen wurden fr (...) PFOS (3-mal) (...) festgestellt." Bewirtschaftungsplan fr den baden-wrttembergischen Anteil der Flussgebietseinheit Rhein, 2021, S. 175 Aus dem Bewirtschaftungsplan ergibt sich somit, dass insgesamt 34 Oberflchengewsser von berschreitungen der PFOS-Umweltqualittsnorm betroffen sind. Diese werden in Anhang 4.1 zum Bewirtschaftungsplan aufgelistet. Der gute chemische Zustand wird in diesen Oberflchengewsserkrpern daher auch aufgrund der PFOS-Belastung verfehlt. Eine Fristverlngerung oder sonstige Ausnahme aufgrund der berschreitung der PFOS-Umweltqualittsnorm wird im Bewirtschaftungsplan nicht geltend gemacht. Im Manahmenprogramm wird die PFOS-Belastung der Oberflchengewsser wie folgt adressiert: ,,Perfluoroctansulfonsure (PFOS) und ihre Derivate PFOS gehrt zu den persistenten organischen Schadstoffen des Stockholmer bereinkommens (POPs). Die Herstellung, das Inverkehrbringen und Verwendung von PFOS ist EU-weit seit 2006 weitgehend verboten, die Ausnahmen fr die Verwendung dieser Stoffe wurden mit der Verordnung (EU) 2019/1021 vom 20. Juni 2019 weiter reduziert. Aus- 63 nahmen bestehen nur noch als Mittel zur Sprhnebelunterdrckung fr nicht dekoratives Hartverchromen (Chrom VI) in geschlossenen Kreislaufsystemen. Gem den geltenden Ausnahmeregelungen der POP-Verordnung wird oder wurde PFOS in Deutschland fr die Oberflchenveredlung eingesetzt (LAWA 2020). Im baden-wrttembergischen Rheineinzugsgebiet sind insgesamt 34 OWK betroffen: Es wurden berschreitungen der UQN fr die Wasserphase an insgesamt 33 WK festgestellt, 7 dieser WK weisen zudem eine berschreitung der Biota-UQN von 9,1 g/kg Nassgewicht auf. Zustzlich liegt bei einem WK nur eine Biota-UQN berschreitung vor. Von den UQN-berschreitungen sind die Bearbeitungsgebiete Neckar (12 WK), Oberrhein (15 WK, davon 3 Seewasserkrper) und Hochrhein (4 WK) gefolgt von Alpenrhein/Bodensee (3 WK) betroffen. Neuere Untersuchungen im Kontext der Bestandsaufnahme der Emissionen, Einleitungen und Verluste der prioritren Stoffe ergaben, dass ber die kommunalen Klranlagen in Deutschland mit einer mittleren Ablaufkonzentration von 0,003 g/l (Median) nur ein sehr geringer Eintrag von PFOS erfolgt. In Baden-Wrttemberg sind keine industriellen Direkteinleiter mit zugelassenem PFOS-Einsatz bekannt. Als Manahme ist die weitere Beobachtung/Kontrolle im Rahmen des laufenden zustzlichen Untersuchungsprogramms bzw. des laufenden WRRL-Monitorings geplant. Aufgrund des bereits bestehenden sehr weitreichenden Verbots, wird auer der weiteren Beobachtung im laufenden Monitoring im wasserwirtschaftlichen Bereich keine Mglichkeit fr konkrete Manahmen im WRRL-Manahmenprogramm zur Verringerung der Konzentrationen gesehen. Unabhngig hiervon ist im Vollzug in Zusammenhang mit PFOS-Eintrgen in Oberflchengewsser (beispielsweise aus Altablagerungen oder aus dem Altpapierrecycling) bei den Einzelentscheidungen das erforderliche Bewirtschaftungsermessen zu beachten." Manahmenprogramm zum Bewirtschaftungsplan Aktualisierung 2021 fr den baden-wrttembergischen Anteil der Flussgebietseinheit Rhein, 2021, S. 58 Die PFAS-Belastung des Grundwassers wird auf der Grundlage der Feststellung, dass diese fr die Bewirtschaftungsplanung nicht relevant sei, im Manahmenprogramm nicht adressiert. II. Relevanz der PFAS-Belastung der Gewsser fr die Bewirtschaftungs- planung Auf der Grundlage der oben dargestellten berlegungen zu den Anforderungen des Ge- wsserschutzrechts in Bezug auf PFAS (siehe C.I.6.) kann festgestellt werden, dass ent- gegen der Auffassung der baden-wrttembergischen Behrden mehrere verbindliche Ziele der Gewsserbewirtschaftung durch die PFAS-Belastung im baden-wrttembergi- schen Rheineinzugsgebiet betroffen sind. 64 Dies gilt zunchst fr die Verfehlung des guten chemischen Zustands in Bezug auf die 34 Oberflchengewsserkrper, in denen laut Bewirtschaftungsplan die Umweltqualittsnormen fr PFOS berschritten sind.162 Zudem kann eine Verschlechterung des guten chemischen Zustands dann angenommen werden, wenn es durch infolge einer Belastungszunahme zu weiteren oder intensiveren berschreitungen der PFOS-Umweltqualittsnormen kommt,163 was auch durch eine Ausdehnung der Belastung eintreten kann. Auch signifikant steigende PFOS-Konzentrationen in Biota, Schwebstoffen oder Sedimenten wrde gesetzlichen Zielvorgaben widersprechen.164 Zudem ist Deutschland im Rahmen des sog. Phasing-Out-Gebots dazu verpflichtet, Manahmen zur Beendigung oder schrittweisen Einstellung von Einleitungen, Emissionen und Verlusten von PFOS festzulegen.165 Auch fr die Bewertung des chemischen Zustands der Grundwasserkrper ist die Belastung durch PFAS relevant. Die zustndige Behrde hat mit Blick auf die ko- und humantoxikologische Relevanz von PFAS und die Gefhrdung der Trinkwasserressourcen geeignete Schwellenwerte zur Bewertung des chemischen Zustands der Grundwasserkrper in Bezug auf PFAS festzulegen.166 Abgesehen davon sind bei der Zustandsbewertung die Auswirkungen der PFOS-Belastung von Grundwasserkrpern auf die Zielerreichung in Oberflchengewssern zu bercksichtigen.167 Zudem sind Verschlechterungen des guten chemischen Zustands zu verhindern, welche dann angenommen werden knnen, wenn es infolge einer Belastungszunahme (entweder durch den Anstieg der Konzentration als auch durch die Ausdehnung der Kontamination) zu weiteren oder intensiveren berschreitungen der festzulegenden Schwellenwerte kommt.168 Aufgrund des signifikant steigenden Trends, die sich insbesondere auch in der Ausbreitung der Belastung uern knnen, greift auch das Trendumkehrgebot.169 Daneben tritt die Verpflichtung zur Verhinderung oder Begrenzung der Einleitung von Schadstoffen, darunter PFAS, in das Grundwasser.170 162 Siehe oben C.I.6.a.aa. 163 Siehe oben C.I.6.a.bb. 164 Siehe oben C.I.6.a.dd. 165 Siehe oben C.I.6.a.ee. 166 Siehe oben C.I.6.b.aa.(b). 167 Siehe oben C.I.6.b.aa.(d). 168 Siehe oben C.I.6.b.ff. 169 Siehe oben C.I.6.b.gg. 170 Siehe oben C.I.6.b.hh. 65 Schlielich ist durch geeignete Manahmen sicherzustellen, dass - unter Bercksichtigung eines zu begrenzenden Umfangs der Aufbereitung des Rohwassers - die Qualittsanforderungen des Trinkwasserrechts eingehalten werden knnen.171 III. Nichterfllung dieser Anforderungen durch das baden-wrttembergische Manahmenprogramm in Bezug auf PFAS Das baden-wrttembergische Manahmenprogramm wird den oben dargestellten Anforderungen an die Bewirtschaftungsplanung in Bezug auf PFAS nicht gerecht.172 Das Manahmenprogramm ist offensichtlich ungeeignet, die dargestellten Zielvorgaben in Bezug auf PFAS den gesetzlichen Vorgaben entsprechend zu erfllen. Es wird bereits grundstzlich die Relevanz von PFAS fr die Bewirtschaftungsplanung verkannt. Dementsprechend fehlt es an einer auf die Erreichung der einschlgigen Ziele gerichteten kohrenten Gesamtplanung. Als einzige spezifische Manahme in Bezug auf PFAS wird in Bezug auf die PFOSBelastung von 34 Oberflchengewssern die ,,weitere Beobachtung/Kontrolle im Rahmen des laufenden zustzlichen Untersuchungsprogramms bzw. des laufenden Wasserrahmenrichtlinie-Monitorings" festgelegt. Im brigen wird aufgrund des bereits bestehenden stoffrechtlichen Verbots der PFOS-Verwendung ,,auer der weiteren Beobachtung im laufenden Monitoring im wasserwirtschaftlichen Bereich keine Mglichkeit fr konkrete Manahmen im Manahmenprogramm zur Verringerung der Konzentrationen gesehen". Es sei allenfalls ,,im Vollzug in Zusammenhang mit PFOS-Eintrgen in Oberflchengewsser (beispielsweise aus Altablagerungen oder aus dem Altpapierrecycling) bei den Einzelentscheidungen das erforderliche Bewirtschaftungsermessen zu beachten."173 Hiermit verkennen die mit der Planerstellung befassten Behrden die bestehenden Handlungsmglichkeiten. Verkannt wird u.a., dass zur Erreichung der Ziele fr die Oberflchengewsser aber auch fr die Zielerreichung im Grundwasser selbst eine Reduzierung der Belastung des Grundwassers erforderlich sein drfte. In diesem Zusammenhang mssen auch Sanierungsmanahmen in Betracht gezogen werden, die in Anhang VI Teil B Wasserrahmenrichtlinie explizit als mgliche ergnzende Manahmen genannt werden. Entgegen der Auffassung der Flussgebietsbehrde ist somit gerade 171 Siehe oben C.I.6.a.cc., C.I.6.b.ff. 172 So auch Kck, ZUR 2022, 643 (646). 173 Manahmenprogramm zum Bewirtschaftungsplan Aktualisierung 2021 fr den baden-wrttembergischen Anteil der Flussgebietseinheit Rhein, 2021, S. 58. 66 auch der Bereich der Altlastensanierung vom Gegenstand der Bewirtschaftungsplanung erfasst. E. Verfassungsrechtliche Prfung einer Fondslsung In einem Gutachten im Auftrag des BDEW wird das Modell eines Spurenstoff-Fonds errtert, nach dem Inverkehrbringer spurenstoffhaltiger Produkte gem dem Anteil des von ihnen in Verkehr gebrachten Spurenstoffs zur Finanzierung der Gesamtkosten der vierten Reinigungsstufe in kommunalen Klranlagen beitragen sollen.174 Seitens der Ad hoc-Bund-/Lnder-Arbeitsgruppe ,,AG Herstellerverantwortung" wurde als Alternative fr einen umfassenden Spurenstoff-Fonds die Idee eines kleineren, auf eine oder mehrere Stoffgruppen (z.B. Pflanzenschutzmittel der PFAS) beschrnkten Fonds entwickelt.175 Diese Diskussionen werfen die Frage nach den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine solche Fondslsung auf. Diese werden im Folgenden kurz skizziert: I. Qualifizierung als Sonderabgabe Ein Spurenstoff- oder PFAS-Fonds wre als Sonderabgabe zu qualifizieren. Das Instrument der Sonderabgaben ist im Grundgesetz nicht geregelt, sondern wurde durch die Rechtsprechung des BVerfG nher konturiert. Das BVerfG unterscheidet zwischen Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion und solchen ohne (primre) Finanzierungsfunktion.176 Da Ziel eines PFAS-Fonds insbesondere die Anlastung der Kosten der Abwasserbehandlung (vierte Reinigungsstufe) wre, drfte es sich um eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion handeln. II. Verfassungsrechtliche Anforderungen an Sonderabgaben An die verfassungsrechtliche Zulssigkeit von Sonderabgaben mit Finanzierungszweck stellt das BVerfG strenge Anforderungen, da diese eine groe hnlichkeit mit Steuern aufweisen. Fr die Erhebung von herkmmlichen (Finanzierungs-)Sonderabgaben mssen folgende Voraussetzungen erfllt sein: 174 Oelmann, Czichy, Gutachten zur Umsetzbarkeit der vom BDEW in die Diskussion gebrachten FondsLsung zur Finanzierung der Spurenstoff-Elimination in Klranlagen, 4.11.2021. 175 Ad hoc-Bund-/Lnder-Arbeitsgruppe ,,AG Herstellerverantwortung", Verursachergerechten Kostenverteilung zur Vermeidung oder Beseitigung von Spurenstoffen, 3.3.2021, S. 17. 176 BVerfGE 57, 139 (167). 67 Belegung einer homogenen Gruppe, die sich vom Kreis der sonstigen Steuerpflich- tigen deutlich unterscheidet; spezifische Sachnhe zwischen Abgabepflichtigen und dem mit der Erhebung der Abgabe verfolgten Zweck (besondere Sachverantwortung); gruppenntzige Verwendung des Abgabeaufkommens.177 Diese hohen Hrden fr die Zulssigkeit von Sonderabgaben knnen bei entsprechender Ausgestaltung der Abgabe und der Verwendung des Abgabeaufkommens berwunden werden. 1. Gesetzgebungskompetenz Da es sich bei einer Sonderabgabe nicht um eine Steuer, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt, ergibt sich die Gesetzgebungskompetent nicht aus Art. 105 GG, sondern aus den allgemeinen Sachkompetenzen der Art. 70 ff. GG. Vorliegend knnte sich die (konkurrierende) Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG (Wasserhaushalt) ergeben, sofern der Fonds rechtlich und funktional in das Wasserrecht eingebettet ist. Dies ist dann der Fall, wenn er in einem ermglichenden, sichernden und frdernden Zusammenhang mit dem Ziel des Gewsserschutzes steht.178 Als weiterer Kompetenztitel kme Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 (Recht der Wirtschaft) in Betracht. 2. Legitimer Sachzweck Finanzierungssonderabgaben mssen einem legitimen Sachzweck dienen, der ber die bloe Mittelbeschaffung hinausgeht und ein besonderes Gewicht aufweist. Sie drfen nicht die Allgemeinheit, sondern mssen eine abgrenzbare, in sich homogene gesellschaftliche Gruppe adressieren.179 Das BVerfG hat das Vorliegen eines legitimen Sachzwecks in Bezug auf den Klrschlammentschdigungsfonds, welcher durch das gnstige Haftungsumfeld die Abnahmebereitschaft der Landwirtschaft steigern sollte, bejaht.180 Auch ein PFAS-Haftungsfonds wrde nicht nur der bloen Mittelbeschaffung dienen, sondern der Konkretisierung und Realisierung des Verursacherprinzips, wie es u.a. der auf Art. 191 AEUV beruhenden Kommunal-Abwasser-Richtlinie zugrunde liegt, um 177 BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77, BVerfGE 55, 274-348. 178 BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99, BVerfGE 110, 370-402, Rn. 79. 179 BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 2014 - 2 BvR 1139/12, NVwZ 2014, 1306, Rn. 121 f. 180 BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99, BVerfGE 110, 370-402, Rn. 92. 68 die notwendigen Kosten der zum Schutz der Gewsser erforderlichen Abwasseraufbereitung zu finanzieren. 3. Gruppenhomogenitt Zwecks Abgrenzung von einer Steuer muss die Sonderabgabe eine besondere gesellschaftliche Gruppe finanziell belasten. Die Gruppe muss ,,durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar sein".181 Dabei gengt ein die Belastung mit der Sonderabgabe insbesondere unter Gleichheitsgesichtspunkten rechtfertigendes Ma an spezifischer Gemeinsamkeit.182 Fr die Gruppenbildung stehen dem Gesetzgeber Spielrume zur Verfgung. Es ist grundstzlich ihm berlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwhlen, an die er dieselbe Rechtsfolge knpft, die er also im Rechtssinne als gleich ansehen will.183 Dem Gesetzgeber steht bei der sonderabgabenrechtlichen Gruppenbildung die Befugnis zu, begrenzte Ungleichbehandlungen typisierend in Kauf zu nehmen.184 Bei einem allgemeinen Spurenstoff-Fonds erscheint die Annahme der Gruppenhomogenitt problematisch, zumal sich die Kategorie ,,Spurenstoffe" auf eine Vielzahl von Stoffgruppen, die in zahlreichen verschiedenen Sektoren verwendet werden, bezieht. Bei dem von der AG Herstellerverantwortung vorgeschlagenen ,,PflanzenschutzmittelFonds" drfte dies aufgrund der eher homogenen Gruppe der Hersteller und Inverkehrbringer von Pflanzenschutzmitteln anders zu bewerten sein. Hinsichtlich der Stoffgruppe PFAS erscheint die Voraussetzung der Gruppenhomogenitt ebenfalls nicht ganz unproblematisch aufgrund der Vielfltigkeit der Verwendungen von PFAS. Sie liee sich jedoch mit Blick auf den gesetzgeberischen Spielraum bei der Gruppenbildung und der gemeinsamen Gegebenheiten der erforderlichen PFAS-Restriktion vertretbar bejahen. 181 BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77, BVerfGE 55, 274 (305 f.); BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88, BVerfGE 82, 159 (180). 182 BVerfG, Beschluss vom 06. Mai 2014 - 2 BvR 1139/12, BVerfGE 136, 194-273, Rn. 122 bei juris. 183 BVerfG, Beschluss vom 13. Februar 2007 - 1 BvR 910/05, BVerfGE 118, 1-45 (27 f.), m. w. N.; stRspr. 184 BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88, BVerfGE 82, 159 (186). 69 4. Sachnhe und Gruppenverantwortung Auch eine spezifische Beziehung (Sachnhe) zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck185 liee sich vorliegend bejahen. Eine besondere Verursacherverantwortung fr die Folgen gruppenspezifischer Zustnde oder Verhaltensweisen begrndet nach der Rechtsprechung im Regelfall auch eine entsprechende Sachnhe. Das BVerfG hat in dieser Hinsicht festgestellt, dass bei der Zurechnung von Sonderlasten der Abgabepflichtigen an den Verursachungsgedanken angeknpft und ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit fr die Folgen gruppenspezifischer Zustnde oder Verhaltensweisen gefunden werden kann.186 Sofern Hersteller und Importeure PFAS-haltiger Produkte PFAS unmittelbar in Gewsser einleiten, ist der Verursachungszusammenhang eindeutig zu bejahen. Doch auch, sofern dies nicht der Fall ist, ist die besondere Sachnhe aufgrund der Tatsache gegeben, dass die Hersteller PFAS-haltiger Produkte bei der Produktentwicklung die grten Potenziale haben, auf ein gewsservertrgliches Design ihrer Produkte hinzuwirken.187 Auch soweit sich die PFAS-Belastung aus der Verwendung durch die Verbraucher ergibt, ist sie der Herstellungsstufe zurechenbar.188 Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Gewsserbelastung aus einer bestimmungsgemen Verwendung des Produkts resultiert (wie z.B. bei Lschschumen). 5. Gruppenntzige Aufkommensverwendung Schlielich muss das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen verwendet werden.189 Auch dieses Kriterium kann fr einen PFAS-Fonds bejaht werden, zumal die Hersteller und Importeure PFAS-haltiger Produkte eine besondere Verantwortung fr die Verunreinigung von Boden und Gewssern durch PFAS trifft. Indem sie zur Finanzierung von 185 BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77, BVerfGE 55, 274 (308 f.); BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88, BVerfGE 82, 159 (180). 186 BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06, BVerfGE 122, 316-341, Rn. 105 bei juris. 187 So in Bezug auf eine Arzneimittelabgabe Gawel/Kck/Mckel, Arzneimittelabgabe - Inpflichtnahme des Arzneimittelsektors fr Manahmen zur Reduktion von Mikroschadstoffen in Gewssern, 2017, S. 58. 188 Gawel/Kck/Mckel, (Fun. 188), S. 58. 189 BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77, BVerfGE 55, 274 (302); BVerfG, Urteil vom 6. November 1984 - 2 BvL 19/83, BVerfGE 67, 256 (276 f.). 70 Umwelt-Folgekosten herangezogen werden, knnen strengere ordnungsrechtliche Manahmen wie Verbote des Inverkehrbringens oder der Verwendung vermieden werden.190 Um die gruppenntzige Aufkommensverwendung sicherzustellen, sollte gesetzlich klargestellt werden, dass die Sonderabgabe nur zur vom legitimen Sachzweck erfassten Deckung der Kosten (Finanzierung der vierten Reinigungsstufe) verwendet werden darf. 6. Vereinbarkeit mit Grundrechten Ein Fonds muss sich auch an den Grundrechten messen lassen. Abgaben sind an Art. 12 I GG zu messen, wenn sie in engem Zusammenhang zur Ausbung eines Berufes stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lassen. Ebenfalls kann Art. 12 I GG betroffen sein, wenn die Abgabe nicht unmittelbar auf die Berufsfreiheit abzielt, sondern nur in ihrer tatschlichen Auswirkung geeignet ist, diese zu beeintrchtigen. In Bezug auf den Klrschlamm-Entschdigungsfonds stellte das BVerfG fest, dass die Abgabenpflicht keine nennenswerte Behinderung der beruflichen Ttigkeit darstelle. Auerdem sei die Abgabenpflicht weder dazu geeignet noch dazu bestimmt auf die Berufsausbung Einfluss zu nehmen.191 Dies liee sich auch fr einen PFAS-Fonds begrnden. Die Einrichtung des Klrschlamm-Entschdigungsfonds verletzte nach Auffassung des BVerfG auch nicht die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) in ihrer Ausprgung als persnliche Entfaltung im vermgensrechtlichen Bereich (Art. 14 GG), da die Kosten- und Risikoverteilung der landbaulichen Klrschlammverwertung dem Grundsatz der Verhltnismigkeit gengte.192 Fr relevant erachtete das BVerfG in diesem Zusammenhang u.a. das Bestehen von Regelungen, die eine ber- und Unterausstattung des Fonds verhindern und die Nachschusspflicht durch einen Maximalbetrag begrenzen sowie einen Entschdigungshchstbetrag vorsehen.193 Diesen Feststellungen kann bei der Ausgestaltung eines PFAS-Fonds Rechnung getragen werden. 190 So in Bezug auf eine Arzneimittelabgabe Gawel/Kck/Mckel, (Fun. 188), S. 58. 191 BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004, 2 BvR 2374/99, Rn. 112. 192 BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004, 2 BvR 2374/99, Rn. 113. 193 BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004, 2 BvR 2374/99, Rn. 121. 71 F. Fazit Die EU-Kommission hat in jngerer Zeit verschiedene Legislativvorschlge unterbreitet, die Instrumente fr eine Eindmmung der Gewsserverschmutzung durch PFAS vorsehen und dabei in besonderem Mae dem Verursacherprinzip Rechnung tragen sollen. Diese rechtlichen Entwicklungen sind angesichts der erheblichen Gesundheits- und Umweltgefahren, die von der Stoffgruppe der PFAS ausgehen, und fr eine gerechte Verteilung der Kosten der PFAS-Minderung zu begren und weiter zu verstrken. Abgesehen davon ergeben sich bereits aus den heute geltenden europischen Vorgaben, insbesondere denen zum Gewsser- und Trinkwasserschutz, Handlungspflichten zur Eindmmung der PFAS-Belastung der Gewsser. Diese bislang unzureichend umgesetzten Anforderungen sind u.a. im Rahmen der Bewirtschaftungsplanung fr die einzelnen Flussgebietseinheiten dringend zur Geltung zu bringen. Um eine Finanzierungsverantwortung der Hersteller PFAS-freisetzender Produkte zu realisieren, stehen verschiedene Instrumente zur Verfgung. Eines davon ist ein als Sonderabgabe zu qualifizierender PFAS-Fonds, welcher in verfassungskonformer Weise ausgestaltet werden kann.